关于乡村振兴战略下土地制度改革与管理思考

文/何文忠、史松坡、魏阳 泰州市自然资源和规划局 江苏泰州 225300

党的十九大报告首次提出“乡村振兴战略”，并将其列为决胜全面建成小康社会需要坚定实施的七大战略之一，指出“要按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展的体制机制和政策体系，加快推进农业、农村现代化”。乡村振兴离不开土地这一载体，离不开土地制度这一重要制度支撑[1]。为此，国家层面设计了农村承包地“三权分置”改革，推行农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点，推进土地管理相关法律修订，推动农村在土地制度改革。自2015年以来，在全国33个试点县行政区域内陆续开展，并根据试点实践经验，修改完善有关法律，2019年8月26日，十三届全国人大常委会第十二次会议审议通过《中华人民共和国土地管理法》（以下简称：《土地管理法》）修正案，并于2020年1月1日起施行。本文通过对作为全国33个试点之一的常州市武进区进行调研，总结分析土地制度改革的成功经验，对乡村振兴下农村土地制度改革进行思考探讨。

1、农村土地制度存在的历史问题

按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，不难看出，乡村振兴实际是产业、人和资金良性互动的结果。而农村产业底子相对薄弱，多以传统农业生产为中心，进行农产品精深加工的少，三产融合度低，且产业抗风险能力弱，农民收入普遍较低，难以形成稳定的村财收入。随着经济发展，高层次劳动力外流，发展农业所必需的技术、经营、管理人才匮乏，影响了农村经济社会的良性发展。以往的农村土地制度导致：“空心村”现象的存在，土地资源利用的粗放，征地补偿的不规范，农村集体建设用地难以入市等原因，也使得农村难以形成稳定的村财收入[2]。这一系列历史问题的存在致使乡村振兴任重道远。

1.1 宅基地管理退出补偿机制不完善

农村宅基地制度是为了保障农民的居住权利而实施的重要的法律制度。由于之前村庄建设缺乏规划指导，且宅基地为无偿使用，导致村庄集约化程度较低，以及农民受传统思想影响，农村土地使用存在少批多占、未批先建、一户多宅等历史遗留问题[3]。同时，随着经济发展，“空心村”现象开始显现，大量农村青壮劳动力逐渐流入城市，有些人在城市购买房产定居，但农村的宅基地并未退出，且限制农村宅基地的出租、转让、抵押、买卖，宅基地的退出补偿机制既不完善也不清晰。尤其将宅基地流转严格限定在集体内部，人为抑制了流转动能，导致大量闲置宅基地难以盘活，浪费资产。

1.2 土地征收中农民权益难以保障

原《土地管理法》规定土地征收补偿制度是按农业产值确定土地补偿费和安置费，且其补偿、安置标准脱离土地市场价值。规定征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费；征地补偿标准按照原用途进行补偿，最高不得超过该土地被征收前三年平均年产值的三十倍。而土地征收后的用途、政府“招拍挂”被征收土地后收取的土地出让金、土地未来增值收益等均与农民的补偿无关[4]。另一方面，土地征收民主协商机制不完善，在征收程序中，存在农民参与度低、话语权弱等被“边缘化”现象。正是农村土地征收补偿制度缺陷的存在，导致村民与政府之间的矛盾加剧，由土地征收导致的纠纷也越来越多。

1.3 集体经营性建设用地权利不完整

集体经营性建设用地是指具有生产经营性质的农村建设用地，包括农村集体经济组织使用的乡（镇）土地，及规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业、商业所使用的农村集体建设用地，如过去的乡镇企业和招商引资用地[5]。从某种意义上说，这类用地已经进入市场，但是法律规定不得出租、转让，这与具有出租、转让、抵押权的国有建设用地相比，其在市场上的权利是不完整的。制度的不完善导致农村土地交易受限，进而造成农村土地经济价值无法显化，从而限制了农村发展的资本基础。农村土地的潜在经济价值难以通过市场机制加以显现，使得农村发展不能像城市那样以土地为工具来撬动发展的实施基础。

2、探索“三块地”的常州武进模式

为破解农村土地制度与现代化农村发展之间的矛盾，保障农民权益，实现产业融合，提高农业竞争力，让集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价，助推乡村振兴战略实施，国家层面提出深化农村土地制度改革，包括农村土地征收制度改革、宅基地制度改革及集体经营性建设用地入市改革（“三块地”改革）。作为国家设立的33个县市区试点之一的江苏省常州市武进区，按照中央和国土资源部要求，强化组织领导，严守四条底线，系统谋划部署，积极稳妥有序地推进三项改革，取得了新的进展和阶段性成果，形成了可复制可推广的经验。

2.1 集体经营性建设用地入市改革

集体经营性建设用地所有权属于集体，在进行“三块地”制度改革前，一直以来规定不得入市交易。常州市武进区作为全国“三块地”制度改革试点地区之一，按照中央有关精神，仔细研究法律法规，经过反复调研和全面论证，在集体经营性建设用地入市方面一举出台了9项改革政策。这些政策，不但明确规定了集体经营性建设用地入市主体、入市范围和入市途径，而且对入市土地收益调节金征收和使用、入市增值收益分配和管理等做出了具体规定。

2017年2月，武进区建立了集体经营性建设用地网上交易平台，实现了与江苏省国有建设用地网上交易系统同网运行、同网竞价、同网交易。首个农村集体经营性建设用地在交易系统发布出让公告的地块是礼嘉镇一宗面积为7200.3平方米的集体经营性建设用地，挂牌后，由常州双盛精密锻造有限公司竞得。同年9月，巴西WEG公司旗下的常州新亚电机有限公司，竞得洛阳镇一宗44023平方米的集体经营性建设用地，成为全国第一家竞得集体经营性建设用地的外资企业。与此同时，改革也给农民带来了惊喜，在出让前这些集体经营性建设用地，有的出租，有的闲置，总体收益不高；出让后这些地块的出让金与之前相比明显增多，其中一部分村里计划来建造标准厂房，可通过厂房出租增加集体收入，每年给村民分红，还将用出让金启动美丽乡村建设和农田水利建设，造福全体村民。

自试点以来，通过农村集体经营性建设用地入市，武进区构建了城乡全覆盖的基准地价体系、实现了集体土地与国有土地的同网交易、实现了资本市场上集体土地与国有土地的同权同价、实践了所有类型的入市试点、发放了农村“三权”抵押贷款，从而获得土地增值收益总计36亿元，惠及农民67万余人。

2.2 宅基地制度改革

宅基地制度改革，必然涉及对宅基地上住房的处理。使其能够有偿退出并且派上新用场，成为武进区农村宅基地制度改革的关键一招。因为农民当初获准使用宅基地是无偿的，所以，武进区在这项改革中，把补偿项目确定在住房拆迁和安置上。安置，统一采取货币化方式进行，对此，大多基层干部和村民也认为这种做法是合情合理的。为处理农民退出的宅基地和住房，盘活并利用好这些闲置的资源，武进区采取了一系列措施主要包括：权属转让——农民可用出售住房等方式，将住房连同宅基地转让给本集体经济组织其他成员使用，或者用租赁方式流转给他人使用；权益转化——集体经济组织收购农民退出的住房；土地整治——集体经济组织通过土地综合整治、增减挂钩等方式，对农民退出的宅基地进行复垦开发；转换入市——集体经济组织将这些宅基地转换为集体经营性建设用地，公开入市。

在一些村民选择退出宅基地全家迁居城镇的同时，美丽乡村建设的推进也让不少富裕起来的农民想抓住乡村振兴战略实施中的新机遇，不愿离开家乡。对此，。让农民能用“两权”——农民有宅基地使用权和住房所有权，抵押贷款发展生产经营，是武进区的一大创新。为了规范这项改革，武进区制定了《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》、《农民住房财产权抵押贷款风险共担机制试行办法》等一系列政策文件。将农村宅基地和农民住房这块“死资产”变成“活资本”，在一定程度上化解了“三农”融资难题。

在农村，超标准占用宅基地的现象众多，这些“超面积”者也是农村宅基地制度改革中必须解决的另一个大问题。对“超面积”者，武进区农村宅基地制度改革政策规定，由村集体经济组织收取“超面积”部分宅基地有偿使用费。政策规定，对“超面积”部分，每平方米每年最低收取5元，最高收取20元。具体执行标准，由村民代表会议决定。按30年计算，“超面积”者一次性缴清费用，同时，这笔费用运用于村集体公共支出。而对新建住房者，全部按照武进区《农村宅基地审批管理办法（试行）》执行，在审批时严格控制宅基地面积。

2.3 农村土地征收制度改革

土地，是农民的命根子。农村土地征收以及房屋拆迁，涉及多方面问题，自然地也较为复杂。武进区在农村土地征收制度改革中建立了“六位一体”的多元保障机制，首先在住房保障方面，由“先政府，再农民”转变为“先农民，再政府”的安置模式，以前安置拆迁户，都是由政府先集中建房，再统一安置。现在，先由农民在政府提供的“货币安置”，转为城镇居民；“实物安置”，住进农民公人；“留在当地”，批给新的宅基地，建造新居，三种安置方式中自主选择一种，再进行安置。其次在社会保障方面，具体包括养老和医疗保障，按照年龄，武进区将被征地拆迁农民划分成四类，分类实施保障措施，另外，还将所有被征地拆迁农民纳入城乡统一的居民医保体系。除上述保障之外，还包括就业保障、基础设施和公共服务配套保障，共同为农民提供全方位的多元保障。

武进区农村土地征收制度改革，对缩小土地征收范围也有所行动。2017年2月《常州市武进区土地征收范围（试行）》文件出台，该文件以“正面清单”方式，明确规定只有6大类21个具体类别的项目建设才可以征收土地。这6大类项目建设，主要包括国防和外交方面的工程建设、由政府组织实施的基础设施建设、各类公共事业项目建设、保障性安居工程建设、为实施城市规划而进行的成片开发建设、综合保税区建设等。对6大类21个具体类别以外的项目建设，武进区原则上不再批准土地征收，而是引导项目实施主体通过出让方式取得集体经营性建设用地使用权，解决用地问题。在缩小土地征收范围的同时，倒逼各有关方面高效集约利用土地，最大程度实现“精明增长”。

3、分析“乡村振兴”的泰州优势

3.1 自然资源优势突出，乡村建设基础良好

乡村振兴首先需要进行乡村基础建设，继而立足于自然资源优势，精准发展乡村特色产业，实现乡村振兴。泰州市高港区乡村建设经历了省级美丽乡村创建，又在田园乡村建设中呈现别样特色，其中，具有典型有许庄街道蔡庄村和胡庄镇宗林村。蔡庄村是拥有600多年历史的古韵村落，2016年就被列入省“美丽乡村建设示范村”，涉及公共服务、基础设施、环境及卫生整治、村庄河塘整治、村庄道路亮化的五大工程建设，让蔡庄村焕发出无限生机，同时也为特色田园乡村建设打下了良好基础。从乡村乡貌全面改变的基础上明确乡村发展方向，将“本地挖富源”和“外出找资源”相结合，引导社会资本投资现代农业，众多银杏加工项目、智能温室休闲观光农业项目以及医药设施农业项目正在筹建当中。泰州市高港区胡庄镇宗林村，通过做强现代农业、做优生活环境、做活人文之美三个方向推进乡村振兴，更多的是体现出自然资源优势升级发展，围绕提水养殖、规模种植等特色产业，坚持层次提升和增量扩容同步推进，不断优化产业结构，大力发展休闲农业等新型业态，利用自然资源做足旅游，继而进一步放大“江水清沙”、“胡庄大米”等特色品牌优势，推动产业兴旺，促进乡村发展。

不仅仅是蔡庄村和宗林村，泰州市众多乡村具有独特的自然资源和生态环境，在乡村配套建设上也具有良好基础，应该进一步挖掘乡村特色，围绕自然资源进行精准配套政策和基础设施建设，打造富有鲜明特色的乡村发展蓝图。

3.2 乡村特色产业明显，历史人文底蕴丰厚

近年来，泰州市培育建设的10个特色小镇包括7个特色产业小镇和3个旅游风情小镇，其中，沙沟渔文化小镇坚持生产、生活、生态“三生融合”，推动产业、创业、就业“三业”联动，带动人气、商气、财气“三气”集聚，以生态为依托，以古镇为基础，以文化为载体，以旅游为主线，打古镇牌，做水文章，唱民俗戏。生祠苑艺小镇以产业融合铸品牌，文旅融合聚人气，镇村融合美环境，发展庭院景观、现代农业、健康产业，打造长三角区域苑艺产业集聚示范基地、苑艺文化研究传播中心、苑艺旅游观光体验中心。大泗中药养生小镇将以中医中药为主题，突出养生保健，发展文化旅游，打造全国知名的中药养生特色小镇。正是由于泰州市具有丰富的特色产业和文化底蕴，继而使得特色小镇的建设稳步推进。地区的自然资源与人文底蕴相结合推出的特色产业和文化品牌更具有可持续性，更富有内在源动力，并进行个性化塑造，积极提升乡村形象，尤其在强化乡村旅游的体验性、文化性、生态性、参与性、休闲性、度假性的前提下，深刻挖掘乡村旅游的文化内涵，将其融入到产业当中，形成“文旅+商业”的发展模式，实现乡村产业振兴，带动就业和乡村发展。

3.3 田园乡村规划试点先行，土地制度改革富有成效

泰州市曾制定姜堰、泰兴、兴化三地9个村庄的规划设计方案和工作方案乡村规划，这些具有特色田园乡村试点规划方案可以为后续乡村振兴发展提供借鉴和指导作用。另外，土地利用和管理在乡村振兴中起到关键性作用，随着农村土地制度改革的展开，泰州市积极响应中央政府号召，“三块地”改革富有成效，有效分阶段的推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市以及农村宅基地有偿退出，稳步推进乡村土地制度改革，为乡村产业发展和农业创新奠定制度基础，从“土地根子上”实现乡村振兴。

4、乡村振兴战略下土地制度改革建议

新《土地管理法》坚持土地公有制不动摇，坚持农民利益不受损，坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约集约用地制度，在充分总结农村土地制度改革试点成功经验的基础上，做出了多项重大突破，不仅为乡村振兴战略下的土地制度改革与管理指出明确方向，也为改革与管理提供重要的制度支撑。通过总结常州市武进区试点的改革经验，学习理解新《土地管理法》的改革方向，结合泰州实际，对乡村振兴战略下土地制度改革与管理进行思考探讨。

4.1 全面编制实施村域国土空间规划

村域尺度下的国土空间规划作为实现乡村振兴的重要环节，是统筹协调发展的根本性、战略性的综合设计，是村域土地开发利用和时序安排的地位最高、综合性最强的空间布局，但与国家级至乡级五级规划相比，村级土地规划编制的启动相对较晚。因此，应结合乡村振兴战略实施意见，统筹考虑产业、人口、生态、公共服务等，全范围高标准地编制村域尺度国土空间规划，统筹农业农村各项土地利用活动；优化耕地保护、村庄建设、产业发展、生态保护等用地布局；细化土地用途管制，留住生态环境优美、农田集中连片、村庄集约紧凑的田园风貌。以期做到真正在村级层面实现经济社会发展、土地利用、村庄建设、环境整治的“一本规划、一本蓝图”。

4.2 建立城乡统一的建设用地市场

允许集体经营性建设用地入市是新《土地管理法》中最大的改革亮点，新《土地管理法》规定，允许集体经营性建设用地在符合规划、依法登记，并经本集体经济组织三分之二以上成员或者村民代表同意的条件下，通过出让、出租等方式交由集体经济组织以外的单经或者个人直接使用。同时，使用者取得集体经营性建设用地使用权后还可以转让、互换或者抵押。这一重大的制度突破，结束了多年来城乡建设用地的二元体制，为推进城乡一体化发展扫清了制度障碍。

集体经营性建设用地可以直接进入市场流转，是重大的制度创新，但同时也存在着许多挑战。在实践中，与其相应的一系列配套制度及操作规范等也将面临着相应的改革与调整、修改或细化，重点在以下几个方面进行完善[6]。首先，要依法规范集体经营性建设用地的流转程序，规范的流转程序是实现集体经营性建设用地同权同价同等入市的基础和保障；其次，要明确集体经营性建设用地的价格形成机制，参照国有建设用地使用权的相关规定，必须经过公开的土地市场交易进行流转，公开竞价；最后以同地区同类同用途的国有建设用地为参考，对各片区集体经营性建设用地的基准地价进行评估。为未来集体经营性建设用地的价格评估、入市交易和抵押奠定坚实的基础。

4.3 完善落实农村宅基地制度改革

随着社会的进步，经济的发展，城市化水平日益上涨，但由农村村民转为城市居民真正完成城市化的过程是漫长的。新《土地管理法》中规定：国家允许进程落户的农村村民自愿有偿退出宅基地，这一规定即强调农民可按意愿选择，不得强迫。与此同时，要制定合理的宅基地退出补偿机制，既可以一定程度上保障农民生活，也可激发农民退出宅基地意愿。

在完善宅基地制度的基础上，借鉴经验大力探索农村宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，拓展宅基地使用功能，有序实施农村宅基地和农房使用权登记发证、监管，保护合同双方的合法权益。放活宅基地和房屋使用权实现形式，鼓励农民利用自有住宅从事乡村旅游经营，结合发展乡村旅游、返乡下乡人员创新创业等先行先试[7]，探索盘活利用农村闲置农房和宅基地、增加农民财产性收入、促进乡村振兴的经验和办法。

4.4 加强农民参与改革的主体性

培养农民的参与意识，引导农民参与公共事务。从思想上启发村民积极参与村级公共事务，分担治理责任，通过宣传、示范和奖励等多种方式引导村民参与社会活动和社会组织；从行动上加强农民参与的资源投入建设，保证农民参与的物质基础，重视村民的意见和建议，切实保障村民参与的权利与效果。在处理重大事项时通过村民代表会议、村民议事会等落实群众知情权、参与权、决策权[8]。建议在实施农村综合改革、推进乡村振兴战略中，坚持农民主体地位，不断提升农民安全感、获得感，发挥好农民群众参与改革的主动性和创造性。