论成都市弱势群体的社会保障问题研究

【摘 要】 随着成都市经济体制改革和政治体制改革的不断深入，平均主义的分配方式逐渐被打破，成都市居民收入差距不断扩大。社会上出现了一部分成员因不适应变化而被甩入边缘地带，他们在经济收入、社会地位、权益维护、竞争能力等方面都处于弱势。在新的社会利益的分配格局中被弱势化，就成为弱势群体。中国弱势群体的存在形式多样，形成原因复杂，已经成为影响中国经济发展和社会稳定的因素。如何有效地缓解弱势群体特别是贫困弱势群体所面临的种种问题，以保证成都市社会平衡、有效的发展，是成都市政府面临的重大问题之一。

本文对成都市弱势群体的社会保障制度进行研究，分析其现状和存在的问题，并提出对策。要坚定不移地推进社会保障制度改革，建立健全相关的具体社会保障制度，为全面建设成都市和谐社会做出更大的贡献。

【关键词】 弱势群体 社会保障 对策

前 言

弱势群体的存在是一种普遍的社会现象，无论是发达国家还是发展中国家，都存在着一定数量的弱势群体。但中国弱势群体的存在形式多样，形成原因复杂。特别是二十世纪九十年代以来，随着市场经济体制在中国的逐步建立，弱势群体问题日益凸显。研究表明，目前，中国弱势群体的规模已在1.4亿-1.8亿人左右，约占全国总人口的11%-14%.这已经成为影响中国经济发展和社会稳定的因素。

如何有效地缓解弱势群体特别是贫困弱势群体所面临的种种问题，以保证成都市社会平衡、有效的发展，是成都市政府面临的重大问题之一。社会保障制度的健全与完善是解决弱势群体问题的重要途径。对社会弱势群体实施社会保障是建立和发展市场经济的必然要求。1998年以来，中国逐步建立了"三条保障线"制度;即社会基本养老保险制度、下岗职工基本生活保障和失业保险制度、城市居民最低生活保障制度。中国社会保障工作取得了显着成效，较好地发挥了社会"稳定器"和"调节阀"的作用。在十七大报告中强调建立社会保障体系的总体要求是：坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续的指导方针。

一、成都市当前弱势群体的构成

（一）弱势群体的概念

所谓弱势群体是指在生活物质条件方面、权力和权利方面、社会声望方面、竞争能力方面以及发展机会方面处于弱势地位的群体。弱势群体可分为两类，即社会性弱势群体和生理性弱势群体。社会性弱势群体包括城镇下岗和失业人员中的贫困群体、农村贫困群体以及正在形成中的弱势群体。其中，正在形成中的弱势群体指困难企业的贫困职工、贫困单亲家庭、犯罪及处于犯罪边缘的青少年、戒毒者群体、居无定所和无固定职业的城市流动人口等等。生理性弱势群体包括老年人、残疾人、处境困难的儿童。目前成都市最具代表性的弱势群体是城镇失业下岗的贫困职工、老年人贫困者、残疾人、贫困农民工、农村的绝对贫困者。

（二）弱势群体的构成

从成都市目前的社会实际来看，大体上说，弱势群体包括儿童、老年人、残疾人、精神病患者、失业者、下岗职工、灾难中的求助者、农民工、非正规就业者以及在劳动关系中处于弱势地位的人。具体来说主要有五类人员：

一是下岗失业人员。随着社会经济改革的推进，特别是2008年受到国际金融危机的影响，下岗失业、大学生就业难成为目前最为普遍的问题，且这一问题呈现日益严重化的倾向。

二是农民工。从20世纪90年代初开始，农村中的剩余劳动力开始涌向城市形成庞大的“民工潮”。到目前为止，从农村涌向城市的流动人口已经达到上亿人的规模。但由于体制上、思想上和法律上存在的缺陷，特别是僵硬的户籍制度的存在，使他们无法像城里人那样平等的享受各种待遇和权利，以及公平的分享各种社会资源。据不完全统计，农民工大约有1.2亿。

三是老人。一般来说，由于生理的自然衰老及社会变迁过程中利益关系和分配关系的重新调整等原因，老年人成为弱势群体。成都市社会由于人口政策上及其它一些方面的原因已经进入人口老龄化社会，并呈进一步加重的趋势。由于成都市社会的现状，农村的老人迫切需要社会给他们提供必要的社会保障;城市老年人虽然享有一定程度的社會保障，但主要是经济上的，而他们迫切需要的服务保障却很缺乏，更何况不少的老人在经济上仍然很贫乏。

四是残疾人。目前全国残疾人约为6000万左右，其中，有劳动能力或部分劳动能力的残疾人中的一部分人在福利企业就业，但是收入很低;而没有劳动能力或者丧失劳动能力的残疾人则只能依靠国家救济或家人抚养。这一大群人体的存在，势必影响社会的稳定和经济的发展。

五是收入较低的贫困农民。虽然国家在保护农民权益这一方面做了很大的努力，但到目前为止，绝大多数的农民仍然没有解决温饱问题，部分农民生活贫困，严重制约了国民经济的发展。

二、成都市弱势群体社会保障的现状

（一）社会保障资金统筹层次低

统筹层次决定动员社会保障资金的伸缩能力，反映社会保障制度的完善程度。目前成都市社会保险费的统筹层次较低，虽然国家要求各地区尽快实现省级统筹，但大部分地区只落实到地市级统筹，还存在不少的县级统筹。成都市各地区的自然资源、地区环境各不相同，经济基础也不一样，管理水平和人才条件存在一定差异，这些都决定一个地区的经济发展水平，进而也决定一个地区的资金筹措能力。目前，成都市社会保障资金的低统筹层次直接影响了社会保障的良好运行。条件好的地方，较低的收费率即可满足当地的社会保障支出，但条件差的地方，较高的收费率也无法满足当地的社会保障支出。

（二）成都市社会保险的覆盖面低

从制度执行状况看，国有企业执行得相对较好，其他所有制企业尤其是私营或"三资"企业则执行得相对较差。在农村，农民享受不到与市民平等的社会保障权，只能发展"自保"事业。到目前为止，农民生活保障仍以家庭自保为主，亲友互助为辅，政府只是对特困户给予象征性的救济款。农村社会保障水平极低，失业（隐性失业）、疾病、养老，已经成为农民最为头痛的大事。农民因贫困对生活失去信心，或患绝症或年老有病无钱医疗。农民不仅没有最低生活保障，医疗费用由家庭承担，养老依然靠子女、亲戚、朋友，而且还要承担“五保户”、军烈属等社会救济、救助费和抚恤费。

（三）各项福利制度没有真正确立

在社会福利制度方面，成都市各项福利制度都还没有真正确立，尤其是老年人福利体系与残疾人福利体系特别滞后于社会需要。成都市目前正处于人口老龄化和少子高龄化的社会阶段，不仅老年人非常需要的护理体系还没有被提到老年人福利制度的建设口程，而且在老年人的经济生活方面也只有少数人享受社会保障。残疾人福利在城市仍处于普遍短缺状态，在乡村更是一片空白。

三、成都市弱势群体社会保障不力的原因

（一）制度不统一

目前，我国社会保障制度是以社会保险费征缴和发放为基础、以部分城市居民最低生活保障和居民生活救济为辅助而形成的一套制度。社会保险制度是我国目前社会保障制度的主体。1999年1月我国颁布了《社会保险费征缴暂行条例》，但条例在征费率等方面没作具体规定，各省、自治区、直辖市也制定或修订了本地区的社会保险费征缴条例或规定。但每一个地区的社会保险费征缴制度的具体规定各不相同。例如，从基本养老保险的覆盖范围看，有的地方规定为企业职工，有的地方规定为自收自支事业单位及企业所有职工，有的地方规定为行政机关及企业和事业单位的所有职工，有的地方把范围进一步扩大到个体户、临时工、农民工及自由职业者。从征收费率看，有的地方高，有的地方低。一般来说，发达地区征收费率低，不发达地区征收费率高，新兴城市征收费率低，老工业城市征收费率高。由于当前我国还没有形成全国统一的社会保障制度，社会保障资金的统筹层次较低，社会保险费的征缴和发放等各项具体措施规定由各地根据本地区的经济状况、人口结构等因素来制定。

（二）社会保障管理及服务社会化程度低

一是用人单位仍然是社会保障管理及服务的主要承担者。除失业职工由街道管理外，我国基本养老保险社会化发放工作刚刚起步，社会化发放程度低，管理还主要依托企业，企业自筹安排的养老津贴由企业管理;医疗和大病医疗以及工伤保险主要由企业和单位管理。这些社会性事务尚未从企业事业单位分离出来，造成当前用人单位负担仍然沉重。社会保障的管理手段落后，信息化管理手段尚未完全建立，基础工作比较薄弱，也在一定程度上延缓了管理服务社会化的步伐。

（三）社会保障制度操作失当

据“中國社会保障体系研究”课题组的调查，在建立社会保障制度的具体操作过程中，人们仍沿袭福利人人有份的计划福利方式，表面的公平掩盖了事实的不公平，导致最该保障的真正困难职工未能得到充分的保障。例如，据重庆市的调查估计，实际下岗职工1/3的人收入水平高于下岗以前，1/3持平，1/3下降。可见下岗职工的生活费发放中至少有2/3的钱能用到最需要的人身上。由于制度设计中没有考虑不同人口的贫困家庭人均最低生活费的不同标准，更没有进一步研究单亲家庭以及老人、儿童、残疾人等不同贫困群体最低生活救助的实际需要，导致实际操作过程的偏差和失误，把贫困家庭的复杂情况简单化，不论贫困家庭规模和种类如何不同，均按照一个救济标准执行，造成了对最困难家庭救济的不公平。

四、改进成都市弱势群体社会保障的对策

（一）完善农村社会保障

1、农村特困人口的最低生活保障

社会救济制度中包含农村最低生活保障制度，该项制度的制定旨在帮助农村最贫困的一部分人群的基本生活问题，这主要是国家和社会无力承担其基本生活而制定的。该项制度的建立不仅可以为农村提供最基本的生活保障，为农村经济社会的发展提供保障，还能够促进农村保障制度的逐渐健全。当前，部分地区已经开始实施该制度，可是大多数地方依然尚未涉及。

面对此情况，社会对农村最低生活保障制度的建立予以更高的重视，采取了多方面的措施，建立“五保”供养、健全农村“低保”，做好对口支援、结对帮扶以及灾害救助等恢复和重建灾区等工作，相互之间应协调安排，落实到位。尽可能形成全面完善多层次的农村困难群体社会救助系统。

2、积极发展新型农村合作医疗制度

新型农村合作医疗制度的建立主体主要是政府组织，农村在其指引和帮助下可自行选择加入，由政府和集体通过各项筹措资金的措施，为农民基本医疗建立起以大病统筹为中心的互助共济制度，一方面能保障广大农民依然能享受传统农村合作制度的救济，又能够在农民自主选择参与的基础上为农民提供全面的服务。贫困农民医疗救助制度旨在予以适当补偿给哪些无力承担过重医疗费用和支出的贫困农民。该项救助可以通过多种形式实现，目前农村广泛实行的是减免贫困农民医疗费、合作医疗缴费以及组织城市医生下乡服务等措施。

坚持大病统筹的基本原则，加快形成健全的农村大病统筹制度，并以此为广大农民脱贫致富的基本底线，促进新型农村合作医疗制度的实现。新型合作医疗最显著的要求就是要为广大农村人口增强抗大病的能力，加快形成大病统筹和住院保险制度。在此方面应依靠国家相关法律规范的力量实现统筹大病医疗费用。“大病”有两层含义，首先必须满足住院治疗的条件，且达到超过一定标准的医疗费用，其次必须满足就诊在一定次数以上且医疗费用大的条件，农民由该疾病承受了较大的风险。在实施法律的过程中，可以按照各地当地的现状予以划分，制定一定比例的筹资。

3、农民工的社会保障

当前，中国城市化和工业化的步伐越来越快，到城市务工的农民高达一亿多人，但城镇社会保障计划只覆盖到了其中很少一部分。应从以下二方面完善农民工的社会保障：

首先，建立健全的工伤事故保险制度。一般而言，保险和工伤赔偿问题是进城务工农民首要的问题，该问题也关乎农民工和原有的工人阶级是否很好的结合，与此同时，该问题也常常导致农民工遇到不合理、不公平的境遇，因而至关重要。其次，政府应建立农民工养老保险个人账户，将他们的大病医疗纳入社会保险和养老保险中，尽可能保障他们在流动过程中记录相关权益，解决好资金可跨地区转移，健全失业、工伤赔偿、医疗保险以及养老等方面的制度体系。所以，国家应加快相关法律制度的出台，健全国家、单位和农民三者共同承担医疗保险和养老保险的服务系统，提高农民工的社会地位，为社会和谐提供保障。

（二）按照公平、合理的原则理清和整顿收入分配秩序

目前成都市城镇居民收入差距过大的现状，除社会经济发展不平衡之外，还在于国民收入初次分配的政策和方式缺乏统一和规范。因此，在市场经济体制下也应当重视国家在分配领域中的干预作用。可以采取的政策包括：一是依照西方国家的通行做法，尽快完善与收入分配相关的税收制度，二是在工资领域发挥政府的职能作用，如尽快制定权威的、不同类别的工资指导价，纠正行业分配不公现象，适度限制不同行业之间工资收入的差距，同时严格规定并执行最低工资标准，将失业者、低收入阶层作为收入保障的重点;三是针对城乡差别的持续扩大，国家应当扩大农业投入，同时切实减轻农民的负担。国家必须从宏观分配政策上加大和扩展制度内收入，缩小以至取消制度外收入，并要限制垄断，遏制权力投机，消除腐败毒瘤，加大扫黄打黑力度，从而达到保护合理收入，调整不合理收入，打击非法收入的目的。

五、结束语

成都市现在正处于社会转型、经济体制转轨的重要时期，弱势群体的社会保护问题日显突出，已经在一定程度上构成了对成都市改革、发展与稳定的威胁。当前，国家经济体制加快形成，社会转型脚步也毫不停歇，保护好社会中弱势群体这项工作也逐渐提上日程，要在弱势群体的保护上发挥社会保障制度的优势，按照现实的變化和需求，不断深化改革社会保障制度，形成完善立体全面的社会保障制度体系，稳扎稳打的将社会保障制度的工作落实到位，形成联系紧密、分配分离以及缜密严谨的社会安全网，为弱势群体提供强有力的保障，最大限度的为弱势群体提供良好的生活条件和基本需求，改善医疗环境和提供医疗保障，从而尽可能减少弱势群体的产生，实现共同富裕的美好愿望。为和谐社会的形成和发展添砖加瓦，进一步推进整个社会和谐发展的进程。

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作者简介：穆钰鹏（1993-），男，汉族，河北省定州市，硕士研究生，云南财经大学。研究方向：社会保障