合并高校工会依法维护和保障教职工权益探析

翟新明　郭凤丽　赵小瑾

摘 要：在高校合并的特殊时期，教职工的职业权利更容易受到侵犯。但是，目前高校教职工权益保障法律体系不完善，权利救济制度不全面，工会等维护教职工合法权益的非正式纠纷解决机制运行不畅。合并高校工会要充分发挥自己作为代表教职工利益的群众组织，具有一定的超脱性和公正性的特点，推动相关法律制度建设，代表和组织教职工积极参与学校民主管理，为教职工依法维权提供法律服务，依法维护和保障教职工权益。

关键词：工会;高等学校;合校;教职工;权利救济

中图分类号：G647文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2019）35-0096-03

作者简介：翟新明（1972-），男，陕西洋县人，硕士，陕西广播电视大学教务处，教授，研究方向：高等教育管理、地方政府法制建设;郭凤丽（1963-），女，辽宁朝阳人，陕西广播电视大学，教授，研究方向：开放教育、教育法学;赵小瑾（1962-），女，陕西汉中人，陕西广播电视大学，工会主席，副教授，研究方向：工会工作与思想政治教育。

高校合并是在整体原则下重新配置资源的过程，不可避免地涉及到教职工利益的调整，甚至权益冲突。2018年10年29日，习近平总书记在同中华全国总工会第十七届领导班子成员谈话中指出，工会要坚持以职工为中心的工作导向，抓住职工群众最关心最直接最现实的利益问题，认真履行维护职工合法权、竭诚服务职工群众的基本职责，把群众观念牢牢置于心中，哪里的职工合法权益受到侵害，哪里的工会就要站出来说话。因此，工会要在校党委的领导下，关注教职工的利益调整和权益冲突，维护教职工的合法权益，保障教职工获得与学校发展相应的发展机会和享受学校发展的成果与红利。

一、高校合并中教职工权益受侵害的表现

高校教师具有普通公民和履行教育教学职责的专业技术人员双重身份。这决定了其法定权利有两类。一是基于普通公民身份的与其他公民同等的权利。二是由其职业特点决定并由《教师法》等教育法规规定的职业权利，主要包括：教学自主权、学术自由权、指导评价权、获取报酬权、培训进修权、参与管理权、申诉权[1]，以及职位保障权、与学校发展相应的发展权等。在高校合并的特殊时期，教职工受到侵害的主要是职业权利。

（一）民主管理参与权

首先，高校合并过程中普遍存在忽视教职工合校知悉权和建议权的现象[2]。高校合并涉及到每一位教职工的切身利益，但大部分高校合并方案的策划和提出、机构调整、岗位设置、人员安排、学科专业整合等仅局限在高层或高、中层领导知悉，很少通过工会、教代会等较为正式的途径告知教职工合校事宜，征询广大教职工意见，教职工参与学校管理权利被边缘化。

其次，在吸纳型合并模式下，弱势高校员工合并后不仅面临个体在专业技术职务晋升、职务升迁、岗位聘任、教学科研等方面的压力，而且面临群体焦虑和集体失语，不仅在学校决策、领导选拔任用等方面缺乏发言权，而且与自身利益密切相关的诸如薪资调整、住房分配和进修深造等事务，也缺少话语权[3]。

（二）学术权力

在合并高校内部，多元利益主体的权力常常交织在一起，代表学术权力的学术委员会、学位评定委员会等学术组织往往附属于学校党政系统，学术权力弱化[4]。

（三）物质待遇权

一方面，高校合并后，因原各高校经济财务状况、岗位调整等因素，教职工的绩效工资和各种福利待遇总会有一些变化，一旦比过去差，甚至相差较多，教职工就会产生被侵害的消极情绪。另一方面，部分高校基于本校实际情况，往往采取一些奖励政策和措施，如人才引进费、学位津贴、特殊人才津贴、科研奖励、辅导员等特殊岗位津补贴等。合校后，学校定位、师资、办学条件等发生了变化，原高校的各种奖励政策和措施会随之改变，甚至取消，影响教职工按照原政策享有的物质利益[2]。

（四）职位保障权

高校合并过程中会对组织机构、学科专业布局、院系、人员、教育教学设备、经费等资源进行重组整合以提高运行效率，这必然会触及部分教职工的既得利益，特别是岗位的调整和聘用合同的变更甚至随意解除[5]。

（五）职业发展权

教職工的发展权“指在学校获得发展的同时，教职工也要获得相应发展的机会和权利”。合并高校中“原来组织文化较弱的高校师生，他们在受益于高水平大学品牌的同时，在职称评审、职务提升等方面，一方面会面临标准提高的尴尬，另一方面可能会受到高水平大学的歧视”[6]。这样学校虽然发展了，但是教职工并没有享受到学校发展带来的利益，也没有获得与学校共同发展的发展机会。

二、高校教职工权益保障和救济制度的现状分析

受大陆法系特别权利理论影响，我国“将高校与教师的关系视为特别勤务关系”[7]，高校不但对教师享有特别的支配权力并伴随有任意性，而且将高校对教师的管理排除在司法审查的范围之外。

（一）高校教职工权益保障法律体系不完善

关于教职工权益保障，虽然已有宪法、教育法、教师法等一系列的法律法规，但教师权益保障法律法规体系还不完善。一是内容模糊不清，缺乏统一标准，如关于高校教师法律定位仍缺乏明确的规定，直接影响了相关法律的适用，在司法实践中对教师与高校之间的纠纷是否适用行政复议和行政诉讼存在极大的争议[8];二是比较分散，缺乏系统化;三是缺乏可操作性，有待细化，如关于申诉制度的规定，由于法律并未对申诉程序、处理机构作出明确规定，而不具有实际操作性;四是法律权威不够，法律冲突，尤其是与行政法规、与改革政策冲突[9]。

（二）高校教师职业权利法律救济制度不全面

从现行法律规定和司法实践来看，高校教师职业权利的法律救济只有申诉和仲裁两种方式，而不能直接向人民法院提起行政诉讼或民事诉讼。这种缺乏司法救济的权利救济不但不全面，而且不彻底。

《教师法》第39条确立了我国的教育申诉制度，但是这种行政法意义上的申诉在制度设计上缺乏申诉处理机构、申诉期限和申诉具体程序规范的明确界定。而且由于缺乏相应的申诉监督制约机制，教师申诉往往迟迟得不到解决。

原国家教委办公厅《关于开展加强教育执法及监督试点工作的意见》确立了教育仲裁制度，对维护教职工合法权益具有积极意义，但是也存在明显不足：一是设立该制度的法律规范层级太低;二是与《仲裁法》等法律制度缺乏必要的衔接;三是受理范围仅限于“平等教育法律关系主体之间的合同争议和财产性纠纷”，合同纠纷也只限于“教职员的聘任合同和校内用工合同、出国留学合同”，对于教职工大部分职业权利侵害无法提供有效救济。

（三）工会等维护教职工合法权益的非正式纠纷解决机制运行不畅

《工会法》、《教育工会章程》等赋予了工会维护教职工的合法权益、参与协调矛盾的基本职责。但在现行制度框架下，工会参与协调矛盾，维护教职工合法权益并未受到应有的重视，而且面临制度衔接、具体程序等诸多困难，需要在教育改革中不断争取和完善。

三、合并高校工会维护和保障教职工权益的措施

在合校的特殊阶段，教职工原来所属高校、部门、院系将要或者已经被撤销。这样，一旦教职工合法权益受到侵害，原来所属高校、部门及其领导为了避嫌，不愿也不便于为其提供帮助，而对合并后的高校、部门及其领导，教职工往往缺乏信任而不愿向其求助。在这种情况下，工会为教职工维权提供帮助，不仅不违反组织纪律，而且其作为代表教职工利益的群众组织的性质和身份，具有一定的超脱性，处理问题更客观、公正。

（一）利用组织力量推动大学教师职业权利保障和救济的法律制度建设

首先，推动《大学教师职业权利保障法》立法工作。在该法中，应明确大学教师的法律地位、职业特性、职业权利及权利救济方式等，“把大学教师所应享有的职业权利，应承担的义务，学校及教育行政部门的权责界定等，用最高层次的全国人大立法的形式确定下来，为高等教育事业的发展提供法律保障”[10]。

其次，推动完善教师申诉制度。目前，申诉是高校教师权利救济的主要途径。教育工会应争取在现有立法的基础上进一步完善教师申诉制度：一是提高校内申诉制度的立法层级，构建校内申诉与行政申诉统一、衔接的层级申诉制度;二是在教师申诉委员会的组成方面，争取政府或学校、工会和没有任何党政职务的教师三方各占一定比例;三是建立申诉公开、说明理由、告知、案卷和听证等制度，明确申诉期限，规范申诉程序，理顺申诉制度与其他救济制度的关系。

最后，推动教育仲裁制度的法制化。仲裁是世界教育纠纷的基本解决途径。但在我国，教育仲裁仅作为国务院部门规范性文件确立的一种教师权利救济的试点工作。基于高校教育纠纷具有高度专业性和技术性的特点，无论是行政官员还是法官“只是专于诉讼程序操作和认定事实规则的技术方面，而不能超越自己的专业知识和经验，以自己的无知去替代专家学者的专业判断”[11]，所以建立健全教育仲裁制度显得迫切而必要。应以立法的形式确立教育仲裁制度，可以单独制定《教育仲裁法》，或者在《教师法》等法律中增加教育纠纷仲裁条款。教育仲裁的受案范围应不限于合同争议和财产性纠纷，而应包括所有教师职业权利纠纷。为了保证仲裁组织的民间性和仲裁活动的独立性，教育仲裁机构应独立于高校、政府，仲裁委员会成员应是教育管理和相关学科领域的专家，由教育行政主管部门的代表、高校代表、教职工代表或工会等三方组成。仲裁程序可以借鉴我国《仲裁法》的有关规定，所不同的是，为了弥补教职工的弱势地位，可以由教职工本人，也可以由工会代表教师在规定期限内申请仲裁。

（二）代表和组织教职工积极参与学校民主管理

首先，组织教职工参与合校的全过程，保障教职工合校知悉权和建议权。在合并前期，工会可以通过召开调研会、访谈、网上意见征集等方式，组织教职工对合校的优、劣势展开深入讨论，并将教职工的意见及时反映给学校党政。同时，结合教职工的意见，对合校的优势和价值进行归纳、总结和宣传，从而统一思想，凝聚共识。在合并过程中，组织教职工对合并方案、教职工岗位聘任和安置方案等展开讨论，并将教职工的意见和建议上报学校。合并后，对于合校所涉及的教职工聘任和安置、劳动报酬和社会福利、教职工进修与培训、职务评聘等切身利益的政策，要广泛听取教职工意见，并经教职工代表大会通过。

其次，依法监督学校教代会等民主管理制度。一是教代会、学术委员会等代表机构和学术机构的产生、工作程序等要符合法律规定;二是教代会等代表和学术机构的人选要在法律范围内适当考虑合并前各高校的人员比例。通过客观、公开、公正、规范的民主管理制度和活动，鼓励教职工通过合法途径和方式积极参与学校事务管理，树立民主、公正的文化氛围，挤压非正式组织生存空间。

最后，与学校协商制定教职工聘任合同。工会要代表教职工参与聘任合同的协商、制定，并参与聘任过程，保证聘任合同及聘任过程的合法性和公正性。

（三）为教职工依法维权提供法律服务

一是建立教职工维权汇报和通报制度。涉及职工维权的事项，工会要及时向学校党委请示汇报，向学校有关部门通报，对涉及人员较多或影响较大的教职工维权事项，依法向上级工会组织汇报，积极推动形成学校党委重视、部门支持、学校工会参与、上级工会关注的多方联动的维权机制。

二是创新为教职工维权提供法律服务的方式办法。针对合校的实际情况，积极探索主动维权、依法维权、科学维权的新途径、新方法，提高工会维权工作能力和服务水平。

三是在校工会下设立法律服务委员会。吸纳学校法律方面的专家学者进入法律服务委员会，或者聘请他们为兼职顾问委员。一方面，免费为教职工维权提供法律、政策咨询，或代表教师申请仲裁等法律服务;另一方面，根据掌握的情况，研判学校管理存在问题和教育纠纷动向，为学校党政提供咨询。

四是设立法律援助基金。困难教职工要求提供法律援助，需要聘请律师的，由该法律援助基金支付相关费用。

[ 参 考 文 献 ]

[1]凌云志.高校教师职业权利如何保障[J].中国高等教育，2016（1）.

[2]金劲彪，孙丽珍.高校合并视野下教职工利益保护的法律研究[J].高等农业教育，2007（7）.

[3]张洁，白彦刚，朱磊.高校合并后的文化冲突与整合研究[J].国家教育行政学院学报，2010（3）.

[4]王为正.合并高校内部横向权力分配问题研究——基于X学校的个案分析[J].中国高教研究，2010（9）.

[5]張辛卯.高校合并中的利益冲突及解决思路[J].洛阳师专学报，1998（6）.

[6]王玲，宁文玉.在构建和谐校园中维护教职工权益[J].北京教育（高教版），2005（4）.

[7]周光礼.高校内部规则的法理学审视[J].现代大学教育，2005（4）.

[8]荣利颖，杨娟.我国公立高校教师权利保障的立法现状研究[J].北京教育，2012（9）.

[9]陈斯祁.论普通高等学校教师权利的法律保障[J].内蒙古农业大学学报（社会科学版），2009（5）.

[10]谭九生，朱龙.论我国大学教师权利保障中存在的问题与对策[J].当代教育理论与实践，2012（3）.

[11]罗豪才.行政法论丛：第5卷[M].北京：法律出版社，2001.