基于排污许可制的企业生命周期动态环境管理机制

潘艳秋 李瑞强 冯丽红 王慧 雷淑贞 斯日格楞 高飞

摘要：为顺应《中华人民共和国环境保护税法》和《排污许可管理办法（试行）》的颁布实施，内蒙古自治区环保部门“以改善环境质量为核心”，把排污许可制、生态环境数据库建设与区域环境管理机制相结合，以提高各政府部门的决策能力及社会公众服务水平。本项目通过重新设计和定位基于排污许可证的企业全生命周期管理，在管理范围、管理主体、管理内容是对现有环境管理体系进行改革创新，从而构建基于排污许可证制度的企业全生命周期动态环境管理机制。同时，运用物联网的新理念、新技术、新方法，将污染源企业的排污许可证数据、环保监测数据、环保处罚数据、环保税收数据匹配到同一污染源企业及排放口，搭建贯穿排污许可证的申领到最后注销的企业生命周期可视化展示平台。现已初步实现政府信息公开、污染源监管、总量核定、环保税收、环保电价核定、行政审批等业务的动态协同管理。

关键词：排污许可制;企业生命周期;动态环境管理;内蒙古

中图分类号：X32 文献标识码：A 文章编号：2095-672X（2019）11-0-02

Abstract： In order to comply with the promulgation and implementation of the “Environmental Protection Tax Law of the People s Republic of China” and the “Administrative Measures for Emission Permits （Trial）”， the environmental protection department of the Inner Mongolia Autonomous Region “takes the improvement of environmental quality as the core” to integrate the emission permit system， ecological environment database construction and regional The environmental management mechanism is combined to improve the decision-making ability of various government departments and the level of public services. This project redesigns and locates the full life cycle management of enterprises based on pollution permits， and reforms and innovates the existing environmental management system in the scope of management， management subjects and management content， thereby building a full life cycle of enterprises based on pollution permit systems Dynamic environmental management mechanism. At the same time， the new ideas， technologies， and methods of the Internet of Things are used to match the pollution permit data， environmental monitoring data， environmental penalty data， and environmental tax data of the pollution source enterprises to the same pollution source enterprise and emissions outlets， and build a pollution discharge permit. Apply for the enterprise lifecycle visual display platform that was finally cancelled. Dynamic collaborative management of government information disclosure， pollution source supervision， total amount verification， environmental protection taxation， environmental protection electricity price verification， and administrative approval has been initially achieved.

Keywords： sewage permit system; enterprise life cycle; dynamic environmental management; Inner Mongolia

2016年12月25日《中華人民共和国环境保护税法》在十二届全国人大常委会第二十五次会议上获表决通过，法案将“保护和改善环境，减少污染物排放，推进生态文明建设”写入立法宗旨，明确“直接向环境排放应税污染物的企业事业单位和其他生产经营者”为纳税人，确定大气污染物、水污染物、固体废物和噪声为应税污染物[1]。按照《中华人民共和国环境保护税法》第十五条“环境保护主管部门和税务机关应当建立涉税信息共享平台和工作配合机制”等有关规定，需要做好环境保护税开征前的技术准备和工作协调等工作。根据《国务院办公厅关于已发控制污染物排放许可制实施方案的通知》（国办发﹝2016﹞81号）要求，内蒙古自治区环保部门紧紧围绕“以改善环境质量为核心”，把排污许可制、大数据与该区环境管理机制相结合，充分运用物联网的新理念、新技术、新方法，形成“边整合边应用，边应用边整合”的闭环模式，逐步完善生态环境大数据中心，为全区各级环保部门共享业务数据、向各政府部门提供环保数据应用成果，为全面构建基于排污许可制的企业生命周期动态环境管理机制提供支撑，为自治区党委政府科学决策提供服务，为保障民生和满足社会公众需求提供服务。

1 构建基于排污许可制的生命周期动态环境管理机制

1.1 我国的排污许可证制度

排污许可证制度作为我国环境管理的核心制度，其推行历史达30年。自1988年始，排污许可证制度在各地相继推广，虽然取得一定成效，但其主要功能表现出一定的局限性。首先，从管理范围上来说，缺乏基于企业全生命周期的环境监管，环境影响评价、总量控制、排污收费制度、行政处罚、环境监测监控、排污许可证等点源环境管理制度缺乏协整，各项制度只是在污染防治的某一个阶段发挥作用。其次，从管理主体上来讲，各项监管制度分散且独立，在实施上多头管理，不同监管部门针对同一点源的命名、编码等没有统一的标准，导致同一点源的生命周期的各个阶段的监管数据难以统一，无法实现统一管理。最后，从管理内容上看，重审批，轻监管，对企业后续的发展变化缺乏相应的阶段式监管。

2016年11月发布的《控制污染物排放许可制实施方案》，明确排污许可制实施路径，为中国实施排污许可制的纲领性文件。2016年12月，《排污许可证管理暂行规定》发布， 2017年7月《排污许可管理办法（征求意见稿）》发布，11月环保部审议并原则通过《排污许可管理办法（试行）》[2]，并提出要加快推进《排污许可管理条例》出台，进一步夯实排污许可制实施的法律责任。此外，2018年1月正式实施《中华人民共和国环境保护税法》，对全国排污许可证制度建设提出了更高要求，只有建立法规体系完善、技术体系科学、管理体系高效的排污许可证制度，对固定污染源实施全过程管理和多污染物协同控制，才能实现系统化、科学化、法治化、精细化、信息化的“一证式”管理[3]。这些均为构建基于排污许可制的动态环境管理机制提供了立法依据。

1.2 基于环境管理的企业生命周期划分

企业生命周期是指企业诞生、成长、壮大、衰退甚至死亡的过程。自20世纪50年代以来，国外学者对企业生命周期理论开始关注，并从不同视角对其进行了考察和研究;60年代开始，J.W.Gardner（1965）和Steinmetz L.L（1969）对企业生命周期的特性进行了系统研究;70年代到80年代中，学者们开始注重用模型来研究企业的生命周期。Churchill N.C和Lewis V.L（1983）从企业规模和管理因素两维度描述了企业发展阶段特征，提出包括创立阶段、生存阶段、发展阶段、起飞阶段和成熟阶段的成长模型;L.E.Greiner（1985）以销售收入和雇员人数为指标，提出了五阶段成长模型：创立阶段、指导阶段、分权阶段、协调阶段和合作阶段;Adizes（1989）把企业成长过程分为孕育期、婴儿期、学步期、青春期、盛年期、贵族期、官僚初期、官僚期以及死亡期共十个阶段;在西方学者对企业生命周期研究的基础上，20世纪末，我国学者又进行了修正和改进，李业（2000）以销售额为变量来反映企业成长的状况，将企业生命周期依次分为孕育期、初生期、发展期、成熟期和衰退期[4]。

基于上述研究成果，本文从环保管理的角度，将企业生命周期划分为项目筹建期、施工建设期、 生产运营期、停产关闭期四个阶段。在项目筹建期，企业应当在启动生产设施或者实际排污前进行建设项目环评、试运行及三同时验收等事前管理;在施工建设期和生产运营期，企业建设项目的改扩建、生产经营、污染物排放的变更、环保税的缴纳等行为均要受到相关环境主管部门和执法部门周期式循环式的持续管理;当企业进入停产关闭期，企业要在相关环境主管部门的监管下，做好生产、治污设施拆除等污染防治工作，从而结束整个生命周期。

1.3 构建基于排污许可制的企业生命周期动态环境管理机制

结合我国的排污许可证制度，以排污许可证贯穿企业全生命周期的环境管理，构建企业生命周期动态环境管理机制。（1）在项目筹建期，排污企业应当事先进行建设项目的环评，获得环境监管部门的审批。（2）在施工建设期，排污许可证是企业排污权的确认凭证，企業需要事先按照要求提交申请，做好相关配套设施及自行监测的准备，依法持有排污许可证。（3）在生产运营期，排污许可证可视为企业排污的合规证，排污企业应当按照排污许可证规定，开展自行监测并进行记录，环境保护主管部门据此对排污企业进行监督检查，核实排污数据的真实性、检查环境管理要求落实情况，并对违法行为进行处理;企业因新建、改建、扩建排污项目等生产经营活动的变化需要申请排污许可证的变更，届时已经发放的排污许可证可以作为环境监管部门是否核发新准生证的依据，同时监管部门可结合区域、行业、经济、国家的政策导向等角度定量分析是否继续发证。未来，待排污权交易体系建立，有望通过市场手段动态调控企业环境污染排放，以排污许可证作为排污权交易的管理载体，激发企业将淘汰落后和过剩产能、清洁生产、污染治理、技术升级改造等产生污染物排放削减量在市场上进行交易出售，提升企业内在环保守法动力。（4）当排污企业被依法终止或排污许可证有效期届满未延续的时候，即企业停产关闭期，核发环保部门应当依法办理企业排污许可证的注销手续，排污许可证的注销可视为企业履行环保职责的最终依据。排污许可制衔接环境影响评价管理制度，融合总量控制制度，可为环保税、环境统计、排污权交易等工作提供统一的污染物排放数据，实现动态的环境管理。

2 企业生命周期动态环境管理机制应用——以内蒙古为例

2.1 内蒙古环境信息化建设及监管现状

“十二五”期间，内蒙古自治区环境保护厅通过大力发展环境信息化建设，从而提高该区环境管理水平。目前，环境监测网络已初具规模。全区564家企业安装了1509套自动监测设备，219家企业安装了262套视频监控设施，55家大型电厂及5个污水处理厂安装了工况在线监测系统，23家大型电厂安装了主要污染物智能核算系统。环境质量自动监测站点已接入44个空气环境质量自动监测站、5个水质自动监测站、20个沙尘暴自动监测站、30个噪声自动监测站点的数据。通过环境数据资源中心的建设，初步形成了自治区、盟市、旗县三级部门间的信息共享，同时与气象部门、经信委、国土资源部门开展了跨部门的数据共享与合作，并面向大气、水等环境业务主题提供决策支持服务。上述环境信息化建设为实现基于排污许可制的企业生命周期动态环境管理机制在内蒙古的应用打下了坚实的基础。

2.2 搭建企业生命周期动态环境管理可视化展示平台

为了适应新排污许可证制度管理精度的細化，内蒙古生态环境厅（原环保厅）结合污染源企业项目筹建期、施工建设期、生产运营期、停产关闭期四个阶段的环保管理要求、日常监管情况、处罚情况等，运用计算机技术手段和人工匹配相结合的方式对数据进行清洗统一，彻底解决由于各业务系统数据标准不一、数据不规范、命名规则不一致等问题，最终实现不同业务系统的统一污染源企业的排污许可证数据、环保监测数据（污染源在线监控数据、监督性监测数据）、环保处罚数据、排污收费数据及环保税收数据都可匹配到同一污染源企业、排放口，从而搭建贯穿排污许可证的申领到最后注销的企业生命周期可视化展示平台（见图1），解决了环保管理系统分散、表面整合而内部数据不统一的现实窘境。通过该平台，环保管理者可以清楚的发现针对企业监管的薄弱区亟待完善的监管制度，从而保证环境监管的全局性和连续性。

2.3 初步实现基于排污许可证的企业生命周期环境动态管理

内蒙古生态环境厅（原环保厅）通过建设基于排污许可证的企业生命周期环境管理机制配合可视化展示平台，统筹考虑企业四个发展阶段，以排污许可证的税源企业为基数，匹配税源企业从项目筹建到消亡的全生命周期的环境监管数据，实现了物联监控数据的整合，目前已形成了环境质量管理、污染源监管和执法、环境应急、总量减排、污染防治、生态保护、核与辐射监管七大应用体系共37个业务子系统的应用规模，初步实现了政府信息公开、污染源监管、总量核定、环保税收、环保电价核定、行政审批等业务的动态协同管理，业务应用水平稳步提升。同时，通过厅政府网站、网上服务大厅、微信、微博公众平台等渠道基本打通政府与企业、公众之间的双向信息通道，建立了环境质量信息公开和环境监管信息公开系统，逐步实现由监管向服务的转变，增强政府服务内容和模式。

3 动态环境管理机制的市场前景及应用效益

3.1 动态环境管理机制的市场前景

以实际环境监管为导向，以有价值的数据汇聚融合为生产资料，以云计算、大数据处理和人工智能技术为生产工具，将排污许可制、生态环境数据库与区域环境管理机制相结合，最终将实现生态环境管理决策定量化、精细化、生态环境信息服务多样化、专业化和智能化，为指导、帮助企业减排以及为政府在生态环境监控、统计、规划、管理、治理、审计、执法等方面提供全方位数据分析及服务打开更加广阔的市场空间。随着互联网和移动通讯技术的发展，生态环境领域从信息采集到加工处理业进入信息化和数字化时代，区域生态环境数据量呈现爆发式增长，未来生态环境管理数据库在解决生态环境健康问题、提高重大生态环境风险预警预报水平、提高生态环境领域科学研究水平等方面都将发挥巨大作用，反过来又将进一步促进区域动态环境管理机制的不断升级，把环保管理现代化推上新台阶，从而实现环保部门职能由环境监督管理向多种决策支持服务模式的转变。

3.2 动态环境管理机制的应用效益分析

排污许可证不仅涵盖企业整个生命周期的管理，同时也是贯穿全过程环境管理的主线，是开展动态管理的依据。通过重新设计和定位基于排污许可证的企业全生命周期管理，在管理范围、管理主体、管理内容上对现有环境管理体系进行创新，从而利用排污许可证实现企业生命周期动态环境管理机制，配合区域生态环境数据库建设，规避了以往多个出口数据相互打架的问题，在近期可支撑环保税项目的完成，为内蒙古自治区税务部门对环境税的征收提供数据支撑，真正做到税务核算有据可依，减少财政收入盲区，提升了整个环保、税务系统的管理水平，为企业的信息化监管提供科学依据，使各项业务流程更加科学。同时，也可提高污染源企业自我督促意识、提升污染防治攻坚战的能力，提高政府部门的办事效率，有利于环境保护税收的和谐稳定，改变了现有制度多头管理的局面，是落实国家、自治区有关重要决策部署的实际举措，符合各级政府相关政策，具有很高的应用价值。

参考文献

[1]中华人民共和国环境保护税法[Z].2018.

[2]排污许可管理办法（试行）[Z].2018.

[3]2018年中国环保行业排污许可制管理政策及主要内容分析[OL].中国报告网.2018-01.http：//zhengce.chinabaogao.com/gonggongfuwu/2018/012631D622018.html.

[4]石友蓉，黄寿昌.财务战略管理[M].武汉：武汉理工大学出版社，2016.

收稿日期：2019-08-20

作者简介：潘艳秋（1974-），女，高级工程师，研究方向为环境保护、动物生态学、环境咨询等。