海域使用权变更土地使用权的困境研究

刘方旭

（1.滨州市沾化区海洋发展和渔业局，山东 滨州 256815；2.湖南农业大学，湖南 长沙 410128）

《海域使用管理法》规定了填海项目竣工验收后海域使用权人可以凭海域使用权证书换发土地使用权证书。该法仅对换证登记环节进行了规定，但没有对具体变更程序进行明确规定，比如填海造地换发土地证是否缴纳土地出让金，是否重新办理土地审批手续等问题，造成“海域使用权变更土地使用权”的法律真空。沿海省份对该法条文规定理解不同，使得许多地方对填海形成土地后海域使用证变更土地使用证的规定不同，不仅引发了法律使用的混乱，也导致填海形成的土地管理秩序混乱。

1 海域使用证换发土地使用证的模式

许多沿海省份根据《海域使用管理法》第三十二条规定理解，结合当地实际情况，发布了各自的海域使用管理条例或者换发土地证实施办法（或细则），对海域使用权变更为土地使用权的具体程序作出了更明确规定。目前换证模式主要有辽宁为代表的直接变更不缴纳土地出让金模式，浙江为代表的区别对待补缴土地出让金模式，以及广东为代表的重新办理用地审批手续模式。

2009年辽宁省推行了海域使用权与土地使用权整体出让模式[1]，海域证变土地证过程中不需要再缴纳土地出让金。这种做法又称为免费换证模式，对填海行为人的保护水平最高。但是明确土地用途，不利于国家严格管控土地，也不利于对当事人片面追求商业利益进行约束和制裁。……