人民政协参与立法协商的法理与实践分析
——以上海市政协2009-2019年参与立法协商实践为例

蔡莎莎

（上海交通大学，上海200052）

党的十九届四中全会指出要 “发挥人民政协作为政治组织和民主形式的效能，提高政治协商、民主监督、参政议政水平，更好凝聚共识”。同时，全会还要求 “坚持科学立法、民主立法、依法立法，完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局，立改废释并举，不断提高立法质量和效率”。人民政协作为 “各方参与”的重要主体之一，提高参与立法协商的水平和能力，即应作为提高人民政协发挥效能、提高水平的一个重要工作方面。党对人民政协参与立法协商提出了明确的要求，但学界对于人民政协参与立法协商的性质和发展路径并没有一致的意见。在实践中，出于对 “两院制”等既有概念的顾虑，有关单位对人民政协参与立法协商定位不清，相关工作回避高层次的制度安排，停留在一般性的工作层面。笔者认为，人民政协参与立法协商，是中国制度的实践创造，是中国特色的制度优势，难以套用以往现成的立法理论和制度进行阐释。本文即以2009-2019年上海政协参与立法协商的工作实践为例，在中国特色制度优势与社会秩序变动演进的视野下，对人民政协立法协商的法理和实践进行分析。

一、人民政协参与立法协商的合法性

人民政协参与地方立法协商是政治协商的具体内容，也是立法民主化和科学化的重要手段，还是人民政协发挥效能的重要途径。其合法性主要体现在下述两个方面：

（一）历史合法性

人民政协作为合法性组织，可以追溯至1945年抗战胜利。……