做好预算评审工作 服务财政改革实践

□王文龙

加强政府投资项目管理的一项重要任务就是要最大限度地发挥财政资金的使用效益，而预算评审作为加强和改进预算管理、提高财政资金使用效益的关键环节，在新常态下的财政管理工作中具有不可或缺的重要作用，对提高政府资金的管理也具有非常重要的现实意义。对此，预算评审工作在新时代，应建立新理念、树立新意识、开创新发展，以更新、更好的预算评审实绩为财政科学化精细化标准化管理贡献智慧。

一、建立预算评审新理念

当前，我国改革发展进入新常态，预算评审踏上新征程。预算评审作为财政改革、预算管理的重要组成部分，是提高财政管理水平、优化预算资源配置的重要手段，是健全预算评审机制、完善财政管理决策机制的迫切需要，是打通预算管理链条、将预算评审实质性嵌入财政预算管理的重要方式。因此，预算评审工作在政府投资项目、财政预算管理中责任重大、意义重大。

（一）时代性。党的十九大报告对财政工作提出了“加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”的目标任务。其中的“标准科学、全面实施绩效管理”都是与预算评审中心目前的职能和工作密切相关的。为健全预算审核机制、提高预算管理水平，全国各级财政评审机构正在或已更名为预算评审中心，不仅是在机构名称、职责范围上与上级部门保持一致，更是要科学定位市场经济下的预算评审工作，使其更好地服务于财政预算管理。在这种背景下，预算评审工作要针对政府投资项目之间差异大、建设周期长、项目效益不确定性等因素，充分发挥预算评审机构的专业技术优势，进一步强化预算评审结果应用、完善绩效评价工作机制、加强支出标准体系建设，为政府合理安排财政性建设资金、提高财政资金效益发挥应有的作用。

（二）发展性。2014年8月，财政部党组在《中共财政部党组关于调整内设机构和职责的决定》中将投资评审中心更名为预算评审中心，并在《财政部各司职责范围暂行规定》中确定预算评审中心主要职责：承担部门预算项目审核工作，对纳入评审范围的中央部门预算项目的真实性、合理性、准确性进行评估；承担具体项目支出标准建设工作；承担中央部门预算绩效评价工作等。

2015年，财政部在《关于加强和改进中央部门项目支出预算管理的通知》（财预〔2015〕82号）文件中在全面落实加强和改进项目支出预算管理各项工作中明确提出：推进预算评审和绩效管理，将项目评审嵌入预算管理流程。在《关于充分发挥预算评审中心职能作用切实加强预算管理的通知》（财办预〔2015〕21号）中再次明确规定：将预算评审实质性嵌入部门预算管理流程，使预算评审成为预算编制的必要环节。在《关于加强中央部门预算评审工作的通知》（财预〔2015〕90号）中提出：预算评审是预算管理的重要组成部分，是提高预算编制质量，优化预算资源配置的重要手段。预算评审的生命力在于结果的有效运用。财政部将评审结果作为预算安排的重要依据，同时建立激励约束机制，对申报不实、预算审减率较高的部门，根据审减的额度直接扣减部门项目支出预算，并以此作为确定以后年度部门预算规模的参考依据。

2016年，财政部在《关于进一步做实中央部门预算项目库的意见》（财预〔2016〕54号）中提出：扩大预算评审范围，加大预算评审力度。进一步扩大预算评审覆盖范围，用4年时间，分步实现项目预算评审全覆盖。

2017年，财政部在《关于编制中央部门2018-2020年支出规划和2018年部门预算的通知》（财预〔2017〕88号）中提出：扩大预算评审范围，加强评审结果应用。改进项目评审方式，建立对支出政策和重点项目的动态评估清理机制。加强评审结果应用，推进预算评审与部门预算安排相结合，建立规范有效的运用机制。在《关于进一步完善中央部门项目支出预算管理的通知》（财预〔2017〕96号）中提出：加强项目评审、评估和绩效评价。扩大项目预算评审范围，建立动态评估清理机制，健全项目绩效评价管理。2017年12月27日，肖捷部长《在全国财政工作会议上的讲话》中对2018年财政重点工作提出：推动预算编制的科学化和标准化，进一步做实部门项目库，完善预算支出定额标准，发挥好预算评审作用。

综上，预算评审作为财政预算管理的一项制度创新，在财政预算改革和管理中越来越起到至关重要的作用，预算评审不仅是增强财政部门预算编制规范科学，促进财政预算分配精准合理的重要定量基础和技术支撑，更是新时代下加强预算管理、优化预算结构、促进预算效能的重要手段。

（三）针对性。自部门预算发生改革以来，预算管理水平虽得到了一定提高，但预算申报不真实、标准化程度较低、预算管理方法不科学、财政资金使用效益不高等多项问题十分突出。《关于深化预算管理制度改革的决定》（国发45号文）正是作为加强财政预算管理的一项重要举措，它不仅是财政预算管理改革的制度创新，更会发挥预算评审这支专业队伍的独特优势，从政府投资项目的完整性、必要性、可行性和合理性角度出发，积极参与到财政预算管理当中。

在完整性方面，主要看政府投资项目申报程序是否合规，项目申报内容填写是否全面，项目申报所需资料是否齐全等；在必要性方面，主要看政府投资项目立项依据是否充分，与部门职责和宏观政策衔接是否紧密，与其他项目是否存在交叉重复等；在可行性方面，主要看政府投资项目立项实施方案设计是否可行，是否具备执行条件等；在合理性方面，主要看政府投资项目支出内容是否真实、合规，预算需求和绩效目标设置是否科学合理等。

二、树立预算评审新意识

（一）进一步明确预算评审在政府投资项目中的法律地位

《预算法》明确赋予财政部门监督本级政府各部门及其所属各单位预算执行情况的职能。界定了预算管理职权和预算收支范围，规定对财政性投资进行分析、检查、管理和监督，是财政部门的重要管理职能，并以法律形式明确了财政部门有履行检查、监督本级政府基本支出预算执行的职能，对政府投资项目的使用效益进行重点检查、分析和监督。因此，预算评审是法律赋予财政部门的法律责任，《预算法》是财政部门开展财政预算评审工作的基本法律依据。

（二）进一步明确预算评审质量是做好政府投资项目评审工作的“生命线”

预算评审质量的提高是做好政府投资项目评审工作的基础和前提，更是预算评审事业的生命力所在。确保预算评审质量、保证预算评审结果准确公正，是“财政投资评审是财政科学化、精细化管理的重要手段”的最直接体现。为此，要把预算评审的质量放在预算评审工作至关重要的位置。

1.重塑预算评审的质量观念。预算评审工作源自于健全完善的预算评审制度和内部控制体系，源自于预算评审人员本着“不唯增、不唯减、只唯实”的评审理念和坚持“客观、公正、科学、合理”的评审原则进行行之有效的预算评审，源自于预算评审人员扎实的专业技术水平和爱岗敬业、勤奋进取的精神，源自于科学合理的预算评审方法，依赖于全体预算评审人员的共同努力，只有在预算评审系统树立预算评审质量文化，才能为提高财政预算资金的规范性、安全性、有效性“算好大账、做细编制”，才能无愧于新时代赋予我们预算评审人员的光荣使命。

2.提高预算评审的质量水平。预算评审工作要在努力提高质量水平上多下功夫。

一是要坚持人才素质是提高预算评审质量的关键。把好用人关，在政府投资项目开展预算评审前，要根据预算评审人员的专业技术能力和特长、过往评审项目经验等选派最适合预算评审项目的项目负责人和成员，尽可能发挥团队中每个人的潜能，这是提高预算评审质量的首要因素。实际工作中，要“在干中学、在学中干”，结合实际研讨和交流预算评审中的常见问题、分析典型案例，相互学习、学用相长、共同提高。

二是要将制度建设作为提高预算评审质量的保障。预算制度建设是评审工作的基础和保障，“工欲善其事，必先利其器”，要规范财政预算评审业务、提高预算评审质量形成长效机制，就必须夯实基础、完善制度，力求用完善的制度建设为提高预算评审质量提供有力的保障。不仅要以各级财政评审管理办法、实施细则、工作流程为依托，还要在重大项目评审、三级审核、主材及设备询价、标准体系建设、预算评审档案等一系列内控制度方面用劲发力，力求预算评审工作有章可循、有据可查、有规可依，进而形成用制度规范预算评审程序、用制度约束预算评审行为、用制度保障预算评审质量的科学构架。

三是要把实事求是作为提高预算评审质量的方法。在预算评审工作中，不论政府投资项目大小，都要进行现场实地踏勘，现场实地踏勘在于精确计算工程量、合理确定材料单价、准确审定工程造价，有效防止虚报工程量、高估冒算等情况发生。除运用诸如逐项审查法、重点审查法等传统的预算评审方法之外，阳泉市还针对主材、设备等价格在项目预算中所占比重较大的情况，由专人专职负责项目主材、设备价格查询与管理，掌握主材设备的市场价格波动，定期更新和补充主材设备价格库，基本做到了统一的材料价格和标准、统一定额、统一取费标准、统一内部标准这“四个统一”，尤其对涉及重点工程的大型土石方单价、强夯单价的确定发挥了潜移默化的功效。

某桥是上世纪70年代修建的一座钢筋混凝土桁架式双曲拱桥，已使用近40年，不能满足防洪标准，存在安全隐患，加之桥梁较窄、车辆只能单向通行，交通拥堵严重。在该项目的预算评审过程中，我们采取网络、市场等多渠道询价的方法，尽量以市场价格综合考虑后作为预算评审的依据。大桥两侧人行道铺设灰白色防滑石板，石板厚度40mm，铺设面积共计1366.78m2，预算评审中发现石板价格虚高，钢绞线、花岗岩等市场材料价格也不断下跌，此项送审单价143.93元/m2、合计25.71万元，预算评审审定单价为88元/m2，直接审减7.64万元。这些实事求是的做法在一定程度上对提高预算评审质量起到了重要的促进作用。

（三）进一步明确预算评审在财政预算管理中发挥的重要作用

预算评审作为财政职能的重要组成部门，是财政预算管理的必经环节，是强化财政支出管理、监督财政资金的使用绩效和项目完成进度的重要方式，预算评审工作为财政预算编制、领导决策判断提供了专业技术层面的参考依据。

三、开创预算评审新发展

站在新的起点，身处新的时代，要有新的发展。全体预算评审工作者要充分发挥预算评审在现代财政管理中定量基础和技术支撑作用。

（一）加强和完善预算评审工作机制，提高预算评审结果运用的价值

1.加强制度建设。没有规矩不成方圆，严密的制度会“把权力关进制度的笼子里”，尤其在预算评审工作中，对程序性、规范性、约束性要求极高。一是要认真总结过去行之有效的做法以及在参考先进经验的基础上，进一步完善预算评审制度和操作规范流程，适时形成制度汇编，用制度规范指导预算评审实际工作；二是加强预算评审的内控建设，以质量责任为核心、为三级审核为抓手、以流程再造为要求，全面建立和完善以预算评审复核、考评、监督为内容的制度体系；三是重视基础性工作管理，重点优化和完善预算评审的工作程序、工作底稿、工作流程、工作档案，确保预算评审管理的科学化、精细化、规范化。

2.重视现场踏勘。现场踏勘不仅是预算评审工作人员对自己负责项目做到心里有数的重要环节，也是对预算评审工作的负责，更是对预算评审工作质量负责的重要体现。预算评审工作人员在现场踏勘时都要依据现场实际情况对照项目单位送审的相关资料进行认真核实，确认资料与现场实际相吻合，确保预算评审结果的真实、准确，并且每次现场踏勘时预算评审工作人员都应填写“现场踏勘记录表”，表中要准确记录踏勘项目全程、踏勘时间、地点、内容、项目单位参加人员等，详细记录每次踏勘中发现及需要解决的问题，并要求项目单位相关负责人签字确认。预算评审项目完成后，该记录表要及时归档保存、作为实证资料。

3.注重过程管理。系统的方法、严谨的管理需要在预算评审工作注重全过程管理才能达到预期，为此：一是可按工程预算类、招标控制价类、市政工程应急类等划分预算评审项目，做足项目单位送审资料前中后的相关工作，细化预算评审所需资料报送的要求，一次性书面告知项目单位所需资料；二是建立严格的工作底稿制度，明确工作底稿编制深度要求、设计工作底稿传递复核发现问题的可追溯路径；三是预算评审工作中，注重造价软件和精密仪器的运用，不仅要熟练使用广联达、神机妙算造价软件和CAD制图软件，更要运用GPS-RTK设备、航测技术服务来夯实大型土石方的算量工作；不仅要在OA系统平台尝试性地开发预算评审申报、重大事项审批、财政预算评审项目库数据等事项信息模块，更要及时总结经验、摸索规律、找出共性，为各类预算评审项目的高效高质完成提供可靠的数据保障。

（二）创新和优化预算评审工作方式，提高预算评审工作水平

1.做好预算评审主要业务。目前财政部、山西省财政厅已把预算评审作为加强和改进预算管理的重要举措，探索性地将预算评审嵌入了预算管理流程，阳泉市虽然在今年也及时出台了加强市级部门预算评审工作的通知文件，但项目单位、部门领导对预算评审管理普遍认识不足。为此，要加强对项目单位宣传指导，从严格贯彻落实新预算法的高度引起市委、市政府、市人大等主要领导的高度重视；上下达成统一共识，形成重项目前期管理、重项目绩效管理、重项目支出标准的良好氛围。

2.为深入推进财政预算项目库建设贡献力量。按照深化财税体制改革的要求，要主动配合财政部门深入推进财政预算项目库的建设，为切实形成财政预算三年滚动规划发挥预算评审的作用；要主动配合预算绩效评价部门探索性地开展绩效评价工作，发挥预算评审的团队力量、专家经验和技术优势，为财政支出标准体系的优化和完善提供专业技术层面的技术支撑。以十三五发展规划及阳泉市中长期规划为导向，积极配合财政部门在突出体现重大改革、重点项目与部门职能、规划上相衔接，形成项目单位、财政部门、预算评审机构对项目审核的联动机制，实现信息资源共享共建共用的目的。

树立责任意识、打造精品项目已逐渐成为预算评审工作的出发点和职责所在，通过每一个政府性投资项目的预算评审，帮助项目单位堵塞了漏洞、规范了管理，倒逼项目主管部门和项目单位认真规范地做好项目管理各项工作，切实收到“评审一项，规范一方”的实际效果，预算评审也因此越来越成为了财政改革和预算管理工作不可或缺的重要组成部分。