协同治理视域下异地养老的发展路径研究

杨 旋，邱梦华

（1.上海工程技术大学 管理学院，上海 201620；2.上海工程技术大学 社科学院，上海 201620）

一、文献综述及问题的提出

异地养老是指老年人在不改变户籍的情况下，离开现居住地前往其它地方进行养老的模式，本文主要探讨的是异地机构养老。异地养老起源于国外一些老龄化程度较高的国家，这些国家没有户籍制度的限制，加上市场高度繁荣，逐渐演变成了一种主流的养老模式。但是异地养老刚引入我国不久，由于户籍制度的桎梏，社保医保等还未做到全国联网，发展缓慢，反响较小。

截止到2017 年底，我国65 岁及以上老年人比例已达到15.9%，我国的老龄化程度日益严重。我国现阶段的养老模式在现实中存在着许多问题：家庭结构的“小型化、核心化”使得居家养老功能有所弱化；城区的公立养老机构数量少，价格低廉却“一床难求”，大部分民营养老机构在郊区，价格相对较高；社区养老则存在基础设施薄弱，服务项目少等问题。老年人日益增长的、多样化的养老需求越来越难以得到满足。此外，有部分老年人对于生活品质等有更高的追求。异地养老模式作为现阶段固有的养老模式的有益补充，有着很好的发展前景，越来越受到学界与政府的关注。

陈友华（2016）[1]、郝丽（2017）[2]、刘伟（2012）[3]等学者对于异地养老的现状、困境等的研究，多聚焦于老年人的养老意愿之上。而老年人的异地养老意愿受着政策制度、市场环境、思想文化等多方面因素的影响。他们也只是根据老年人的异地养老意愿提出相应的解决对策。但老年人并不是异地养老的唯一参与主体，还包括政府、社会和市场。而要实现异地养老的平稳快速发展，依靠单一主体是不可行的。我们试图从协同治理的视角出发，借助治理理论去研究该如何推进异地养老的发展。

二、我国异地养老发展存在的问题

（一）顶层设计不完善

1.社会保障体系不健全。在医疗保障方面，大城市与其他城市之间存在显著的区域性差异，7个超大城市就囊括了我国近乎全部的顶级医疗卫生资源，顶尖医院与医疗人才聚集。此外，大部分老年人在移居异地后，医保卡的使用受到诸多限制，往往是揣着“医保卡”却要自掏腰包；另外，只有在提前与户籍所在地的医保部门报备后才能在定点医院享受医保住院。在养老保障方面，我国养老保障体系虽然有一定的建设和发展，但是还不够完善，仍没有形成适应现代化管理的新模式。《社会保险法》的颁布使养老保险“漫游”成为可能，但是各省市之间并未实现完全联网，转移的手续仍然比较繁杂、耗时较长。

2.缺乏明确的主责监管部门。异地养老事务涉及医疗、民政、市场监督管理等多个部门，牵涉面非常广泛。但是在实际的管理中，涉及到单个的部门的时候由该部门管辖；当涉及到多部门同时可以管辖的时候，由于并没有一个明确的专责主管部门，这样就很容易导致有“利”可图的都抢着管，棘手难办的都懒得管，经常出现相互之间推诿扯皮等情况。而主责监管部门的缺失，使得异地养老的发展缺乏科学、长远的规划，一定程度上造成了异地养老事业无序发展的乱象。

（二）社会组织缺乏协同

1.养老社会组织参与异地养老程度不高。据中国社会组织网的统计，截至2019 年我国社会组织的数量已经达到近83 万，但严重缺乏专业性的养老型社会组织。而且从事异地养老服务方面的社会组织的质量远跟不上数量的高速发展。且提供异地养老服务的机构大多是公办或者市场运作，社会组织参与度不高。在之前，由于大部分养老机构是公办的，因为公办机构人员缺乏，没有足够的人手，所以大部分的机构外包给社会组织运行。而从事异地养老的机构大多为私人开办，有自己的一整套人员，养老社会组织获取为异地养老机构提供服务的机会更少。

2.养老社会组织发展不够，主要是专业性不足。一方面，养老社会组织中人员的组成参差不齐。大部分都是低学历的妇女，缺乏高学历的专业性养老人才。而人才的缺失，导致养老社会组织失去了活力，也失去了进一步发展的可能。另一方面，社会组织运行过程中专业性不足。由于组织创始人有较大的的话语权，再加上监督机制不完备，容易出现一言堂的情况。同时养老社会组织内部还存在组织设计不规范的问题，人员分工不明、职责不清，很大程度上降低了运行效率。

（三）市场的野蛮式发展

1.市场上从事异地养老企业的无序发展。一是异地养老企业服务质量普遍良莠不齐。随着养老社会化改革的深入推进，民办异地养老机构随之兴起。而民办异地养老机构在数量快速增长的同时忽略了服务的质量，难以满足老年人对高质量老年生活的需求。二是专业人才缺乏。异地养老得到了许多老年人的青睐，但是异地养老机构在专业人才配置等方面仍做得不到位，尤其是高学历、高素质的人才普遍缺失。再加上从业员工的学习能力普遍不高，难以接受新的业务技能，从而制约我国异地养老市场的发展。

2.老年人异地养老的细致化需求难以满足。一是供求不均衡。我国的异地养老仍处于初步发展阶段，模式比较单一，一直都存在供小于求的局面。在供不应求的情况下，老年人多样化的、细致的异地养老需求自然难以满足。二是不能准确识别老年人的养老诉求。如今老年人的养老需求逐渐趋于多元，再也不满足于只是提供床铺、饮食等单一的服务供给。但是老年人难以准确地表达出来，或是没有良好的传递通道，不能被这些异地养老机构所掌握，其所提供的服务不能使老年人满意，自然没多少人愿去。

（四）老年人对异地养老缺乏准确认知

异地养老模式也是近些年才在我国兴起，但它对居家养老与机构养老产生了很大的冲击。一方面是带了“有色眼镜”去看待，对异地养老存在抵触。选择异地养老就意味着要离开子女，而以往我国老年人都是与子女待在一起的，去一个陌生的地方，这是他们所不能接受的。另一方面是很多老年人听说过，但对异地养老的内涵不甚了解或者理解不深。老年人很容易以为异地机构养老就是更换了地区的机构养老，但是它具有更优质的环境，更完备的配套设施与服务，更低的价格等优势，能更好地满足老年人的需求。

三、我国异地养老发展不畅的原因分析

（一）我国现行的分而治之的治理格局

1.各地方政府间的块状分割治理。在我国现行的行政区划体制中，各级政府之间是条线管辖的，只负责管理本区域的事务。如长三角区域养老融合建设过程中的青浦、吴江和嘉善三地虽然紧密相连，但分属三省市，存在区域间的发展不平衡的状况。主要表现在区域间经济发展的不平衡，医疗资源的不均衡，社保待遇、医保报销等存在较大差距。再加上地方政府基于不求“有功”，但求“无过”的考量，主动性、积极性不高，所以长三角的养老融合建设需要更高层的协商推动。

2.行政管理体制改革未能进一步深化。养老机构涉及的各部门之间的边界不明晰，有的甚至存在交叉重叠，各部门间的“五龙治水”屡见不鲜。像养老社会组织可以向民政部门登记注册，也可以向市场管理部门登记注册，而这是两个系统，它们可以根据自己的情况自由选择。从宏观层面来讲，不利于异地养老的统筹发展。养老机构开展基础的医疗服务时，还需要经过卫生管理部门的审批。从微观层面来说，部门间的分割一定程度上降低了机构的效率。

（二）养老社会组织的先天不足与后天畸形

1.养老型社会组织的发展在我国的起步也很晚。在改革开放后社会组织才有零星的发展，而且养老的社会化也是在20 世纪的末期才开始，养老型的社会组织诞生至今也只有二十多年。在中国，由于政府一直都是处于超然地位，再加上“强政府，弱社会”的模式，政府一直都是社会转型和社会建设的主导力量，社会组织难以参与其中，直到中央提出的由管制型政府向服务型政府转变，养老型社会组织才有了机会在夹缝中求发展，整个发展过程也异常艰辛。

2.随着养老型社会组织的发展，一些弊端也日渐显现。首先是与政府的界限不明晰。目前大多数社会组织还处在“求生存”的阶段，社会组织的开支大多依赖政府的资助，导致许多社会组织为了得到政府的资源支持而争相依附于政府。其次，规章制度流于形式。在养老型社会组织中往往存在一人独大的现象，拥有话语权的创始人可以依据自己的意志独立作出决定，还有如社会组织监事会很多时候就是流于形式，起不到多大的监督作用。

（三）市场中养老企业的内在弊端

1.养老企业的逐利本性。企业是现代社会的产物，市场中的企业都是以实现经济利益的最大化为首要目标的。利益先行导致养老企业在提供异地养老服务时只顾企业的利益，难以兼顾到公共利益，养老企业在基础设施建设时极易出现“偷工减料”、服务质量差等问题。而且养老企业大多缺乏宏观统筹，只重视眼前的利益，而忽略长远发展。在提供养老服务的过程中各为其利，乃至出现价格战等恶性竞争行为，对养老市场的良好发展产生一定的阻碍作用。

2.养老企业内部的寻租腐败。养老企业赚的钱却进了企业所有者个人的腰包，而不是用来促进企业的进一步发展。因为内部腐败导致企业提供不了良好的待遇，所以难以吸引优秀的专业人才。而人才的缺失，主要是由于从事养老服务待遇普遍不高，而且要承受长时间工作压力。人才需求量大，却又难以吸引到优秀人才，出现养老专业人才的供求失衡在所难免。专业人才的不足，再加上资金不够充裕，也就直接导致了老年人的养老服务需求难以准确识别和掌握。

（四）个人传统观念根深蒂固

我国目前的养老文化是以居家养老为主，养老机构养老为辅，社区养老为基础，它在民众中有着深远的影响。因为深受传统养老文化的影响，我国的民众都认为子女孝养双亲是天经地义的。居家养老一直是老年人的首选，他们非常愿意待在家里、依靠子女养老。异地养老也是近些年才有所实践，尽管在一定程度上比居家养老等模式更有优势，但由于其与传统观念的冲突，并不能像居家养老与机构养老那样容易为民众所接受。因为老年人选择异地养老容易被其他人认为是子女与父母不和睦或是子女不孝，容易给选择异地养老的老年人子女带来很大的压力。而且老年人，特别是单身老人在考虑异地养老这一模式时，担心到了新的环境不像家里面一样温馨。因此社会上对异地养老会产生一种排斥的心理。

四、推动异地养老发展的具体路径

要实现异地养老的平稳快速发展，需要在充分发挥市场资源配置作用的情况下，形成政府主导、社会协同、公众参与的异地养老治理新格局。

（一）加强顶层设计

1.切实推进区域一体化战略。以推进京津冀一体化、长三角一体化为契机，强化区域不同城市间的养老事业协作。首先加强区域试点，如上海可以建立区域性的“异地养老指导中心”，指导区域间异地养老事业的发展，推动长三角养老服务区域合作，在长三角率先打造异地养老示范区。在京津冀、长三角试点异地就医门诊费用统一结算的基础上，逐步推动异地住院费用统一结算。其次强化社会保障体系区域一体化建设。对异地养老问题，各地方政府都应高度重视，着力推进养老保障体系一体化建设。主要措施是促进区域医疗服务的均等化，初步实现医保信息的区域联网，切实简化养老保险转移接续的办理流程。

2.着力推进行政管理体制改革。没有规矩，不成方圆。异地养老作为新模式，各地方政府应加快异地养老相关政策、文件的出台，尽快确立监管规范，为异地养老事业的发展提供制度化保障。各地方政府应仿效“大部制改革”，将异地养老事务划归专责部门管理，以系统地管理异地养老相关事务，杜绝各部门间互相推诿扯皮的现象。这样可以从根本上打消选择异地养老的老年人和子女的疑虑，为异地养老模式的进一步发展助力。

（二）强化社会协同

1.加强养老型社会组织的培育，强化其内涵式发展。养老社会组织应积极谋划自身的发展，不断强化养老服务质量。在人员的招聘上，应注重其专业素质。在组织运营过程中，需要加强员工的培训，以获得更前沿的知识，为员工的进一步发展提供机会；同时应加强绩效考核，充分调动员工的工作积极性。从专业化分工、权责对等上加强组织设计，同时加强对管理人员的培训，以避免一言堂以及家长作风。在强化人员与组织专业性、提升社会组织竞争力的基础上，强化社会组织的独立性，依托自身的专业素质来谋发展。

2.养老型社会组织应积极参与到异地养老中去。在养老的社会化改革之前，除政府外，鲜有社会其他力量参与到养老中去，更不要提参与到异地养老中去。改革之后，养老事业得到了蓬勃的发展，企业与社会组织都能参与进来了，但是异地养老中的社会组织力量依旧很微弱。异地养老市场是一个大市场，大有可为，养老型社会组织积极参与到异地养老中去。在参与的过程中，它们在促进异地养老事业的发展的同时也能带动自身高质量的发展。

（三）着力促进异地养老市场内涵式发展

1.加强异地养老市场统筹。高质量的硬件设施和高水平的服务是异地养老健康发展的基础，因此需要合理规划市场。首先，行业要加紧形成异地养老机构统一的指标、规范的标准，督促它们不断完善配套服务体系。要持续整合区域间的养老资源，优化异地养老机构的多层次配置，以满足老年人多样化的需求，形成差异化的市场格局。其次，要吸引更多资本进入。未来将有更多的老年人选择异地养老，异地养老的市场是十分广阔的。通过资本的不断注入，市场上的竞争者不断增多，能有效激发异地养老市场活力。

2.加强专业人才队伍建设。异地养老市场的发展离不开专业人才。在异地养老专业人才队伍里，不仅需要养老服务、护理等相关专业的人才，还需要擅长与老年人进行心理沟通和疏导的人才，以及日常运营、管理等方面的人才。首先，我国各地应加强本地的异地养老机构的人员技能培训；其次，政府部门应强化对养老护理行业的扶持，提升从业人员的工资和福利水平，增强社会对养老护理行业的认知；再次，政府应引导国内专业院校加强对养老护理等专业人才的培养。

（四）老年人积极参与

1.多渠道了解异地养老模式，强化认知。异地养老将孝老的形式从直观转向了抽象，与传统文化存在冲突。老年人的子女应该以满足父母更高层次的养老服务需求为目标，多关注养老相关政策及不同养老模式的发展，充分理解异地养老的内涵。在有条件的情况下，老年人可以积极尝试选择所居住城市周围的其他地区进行异地养老，这样可以从饮食习惯、地域文化等方面能获得更强心理认同感，以获得最直观感受，强化自己的认知。

2.积极转变观念，摒弃传统养老文化中的糟粕。传统养老文化中既有孝老这样的优秀文化，也有安土重迁这样的糟粕。安土重迁等旧思想已经不能适应时代的发展，这种文化对异地养老的发展造成了极大阻碍。老年人及其子女要充分认识到异地养老更好的硬件设施、更优质的服务的优势，积极参与到异地养老中去。