中国农村基本公共服务现状及对策研究
——基于196个村镇的调研

徐珉钰 孙伟仁 邬德林

（大庆师范学院经济管理学院 黑龙江大庆 163712）

当前，我国基本公共服务在省际之间、城乡之间、群体之间，均存在较大程度的非均等现象，而城乡之间基本公共服务水平不均等现象尤为突出[1]。为促进农村基本公共服务水平的提升，对我国农村基本公共服务的现状进行调研具有重要的现实意义。本文对我国农村基本公共服务的现状开展了涉及22个省（直辖市、自治区）、196个村的问卷调查。调查对象为农村地区居民，调查内容包括农村居民的基本信息、对基本公共服务的满意度以及基本公共服务的需求信息等。此次问卷调查共收回1938 份，其中有效问卷1746份。

一、农村居民对基本公共服务的满意度及需求分析

（一）满意度分析。在农村居民心中，对当地包括义务教育、基础医疗、社会保障、基础养老、就业服务、农技推广等基本公共服务是否满意，是此次调查的重点。

调查结果显示，农村基本公共服务整体情况方面，68.4%的农村居民选择了一般满意以上，选择“不满意”的为27.7%，“非常不满意”的为3.9%，不满意率为31.6%；在分项满意度方面，农村义务教育满意率为80.3%，是所有分项满意度中最高的，选择“非常不满意”的仅有1.3%，也是所有分项满意度中最低的，表明农村义务教育的满意度明显高于其他基本公共服务；农村基础医疗的满意率为67.2%，不满意率为32.8%，其中选择“非常不满意”的为9.3%，数值较高；农村社会保障的满意率为71.7%，不满意率为28.3%；农村就业服务的满意率为51.8%，排在分项满意度的倒数第二位，11.9%的农村居民选择了“非常不满意”，这一数值也是处在第二高的位置，表明农村居民对就业服务的满意度较低；农村基础设施的满意率为65.4%，不满意率为34.6%；农技推广服务的满意率仅为48.8%，不满意率达到了51.2%，其中选择“非常满意”的仅为3.7%，为分项中最低的，选择“非常不满意”的为15.3%，是分项中最高的，表明农技推广服务在所有基本公共服务中的满意度是最低的。

与五年前相比，认为基本公共服务水平有提高的比例达到了75.8%，其中“明显提高”的为32.3%，“有所提高”的为43.5%；11.3%的农村居民选择了“没有变化”，9.3%选择了“有所降低”，选择“明显降低”的只有3.6%。说明大多数农村居民感知到了基本公共服务水平的提高。

总体而言，尽管多数农村居民认为基本公共服务水平较五年前有提高，但农村居民对农村基本公共服务的满意度仍然偏低，尤其是农技推广服务和农村就业服务，表明农村基本公共服务水平的提高速度满足不了农村居民的需求。政府在加大力度提高农村基本公共服务水平的同时，也应考虑提高居民的满意度，而实现这一目标的关键在于更加关注农村居民的迫切需求，并且补齐现有农村基本公共服务的短板。

（二）需求分析——农村居民最关心、最需要的基本公共服务。当前，农村居民最关心、最需要的基本公共服务有哪些呢？调查结果显示，医疗卫生服务、子女教育，养老服务是农村居民最关心、最需要的三类基本公共服务，选择率分别为84.6%、72.4%和58.2%；另外，农民对职业技能培训、就业信息服务、农村道路交通建设和农田水利设施建设等服务的需求也较高，选择率分别达到了44.9%、40.3%、32.9%和30.5%；而文化、体育场所设施建设选择率仅为8.7%，农村环境保护的选择率也只有14.2%，农村居民对文体、环保服务的需求度不高，在一定程度上反映出农村居民的文化、体育、娱乐和环保意识不强。

二、农村基本公共服务现状与问题

（一）农村教育。

1.义务教育是农村居民眼中最重要的教育方式。调查结果显示，农村居民对义务教育的认可度最高，占47.2%，其他依次是农业技术培训（26.8%）、外出务工培训（18.4%）和职业教育（7.3%）。其中，需要注意的是，有超过四分之一的农村居民对农业技术培训对强烈需求，且对满意度的调查结果显示居民对农技服务的满意度最低，不满意率超过50%，表明现阶段的农技培训较大程度上不能满足农民需求，也表明农民有成为掌握农业技术、懂经营、有文化的新型职业农民的强烈欲望，这也应该成为农民教育的重点发展方向，对我国的新农村建设、农村三产融合发展有建设性意义。

2.农村家庭的教育负担仍然较重。可从客观实际教育支出和主观心理负担两方面来分析。调查数据显示，客观实际教育支出方面，教育支出占家庭总收入的比例高于40%的家庭达到了44.3%；主观心理负担方面，32.3%的农村居民感觉教育负担非常重，41.8%的农村居民感觉教育负担比较重，二者合计达到了74.1%，感觉教育负担“不重”和“挺轻”的用户合计才8.3%。由此可见，农村家庭的教育负担仍然较重，解决这一问题对农村居民来说显得十分迫切。

3.农村居民认为教育质量差是农村义务教育中最大的问题。教育质量差主要表现在教学设施条件落后（35.3%）、师资短缺（10.4%）和教师素质不高（30.6%）等方面。农村基础教学设施落后、优秀教师紧缺、素质教育难以开展等问题导致农村义务教育水平偏低。另外，学校离家太远（12.4%）和教育花费太高（11.2%）也是比较突出的问题。

（二）农村基础医疗。

1.参加“新农合”的比例较高，但去医院看病不是农村居民生病后的首选。调查结果显示，86.7%的农村居民参加了“新型农村合作医疗保险”，但满意度不高，满意率为67.2%；并且，生病后农村居民的首选治疗方式是“自己买点药吃”（68.4%），还有21.2%的农村居民选择不治疗的方式，只有10.4%选择去医院看病，其中去医保定点医院的为7.8%，去非定点医院的为2.6%。农村居民生病就诊率低导致“新农合”的利用率不高，农民并未感受到大的实惠，所以当被问及“您愿意在政府增加医疗投入的情况下，同比例的多交医保费吗？”时，74.8%的农民选择“不愿意”，表明绝大多数农民不愿意提高个人交纳的医保费。

2.看病贵、医疗水平差是农村基础医疗最突出的问题。农民生病不去医院看病的最主要原因是医疗费用高（选择率为76.5%），另外还有40.4%的选择了“报销比例低”，这都反映的是农民“看病贵”“看不起病”的问题；60.8%的选择了“小病不用看，大病看不好”，37.8%的选择了“医生水平差”，这两项反映的是农村医疗水平差、“看不好病”的问题；36.7%的农民选择了“看病不方便”，这反映的是“看病难”的问题。由此可见，农村居民“看病贵、看病难”的问题仍然非常突出，而调查结果也显示“医疗卫生”是农村居民最关心、最需要的基本公共服务（选择率84.6%），影响到民生大局，这一问题迫切需要得到解决。

3.药品价格高、检查项目多和医院不负责是农民眼中“看病贵”的主要原因。深究“看病贵”的原因，“药品价格高”、“检查项目多”和“医院为提高效益，多开药、多开检查”的选择率排在前三位，分别为92.5%、85.4%和60.8%，选择率非常高，表明医院乱收费的现象导致农民对医院的信任度较低；报销比例低（57.8%）和家庭收入少（40.7%）也是农民看病贵的原因。

（三）农村社会保障。

1.农村社会养老保险参保率较低，养老保险对改善老年人生活的作用有限。调查数据显示，54.3%的被调查农村居民没有参加城乡居民养老保险，参保率较低，究其原因，农户认为“领取的养老金太少”（67.8%）、“政府没组织参加”（62.5%）和“交纳的保费太高”（55.4%）是主要原因。另外，还有42.8%的农村居民不了解养老保险，这表明各级政府在组织、宣传农村社会养老保险工作的力度不够，农村居民的参保意识不足；选择率最高的原因是领取的养老金太少，另外，在被问及“您认为领取基本养老金对老年人的生活有改善作用吗？”时，50.4%的居民选择了“不明显”，13.7%的居民选择了“没有”，认为有改善的仅为35.9%，这表明现有的养老金发放额度不足以明显改善农村老年人的生活，参保“不划算”和“没作用”是导致参保率低的一大原因。

2．“养儿防老”仍然是最主要的养老方式。由于农村社会养老保险的发展滞后，“养儿防老”成为了农村居民养老的主要选择，选择率达到了62.7%。36.3%的则准备靠自己的存款养老，另外，农民对土地的依赖性也较强，有28.4%想靠土地养老；选择“靠政府养老保险”和“靠商业养老保险”的仅为17.4%和7.6%，说明农村居民参加养老保险的意识不强；此外，还有29.3%的农村居民不知道怎么养老，属于“老无所依”的状态，也从侧面看出我国农村养老问题较为严峻。

3.领取最低生活保障金的比例较低，但最低生活保障对改善领取人的生活有明显作用。调查数据显示，领取过最低生活保障金的家庭比例仅为27.4%，72.6%的家庭从来没有领取。但多数（74.3%）的领取人认为最低生活保障对改善他们家庭的生活发挥了作用。

（四）农村就业服务。

近年来，越来越多的农村剩余劳动力向城市转移，《2015年农民工监测调查报告》显示，2015年农民工总量为27747万人，比上年增加352万人，增长1.3%。此次问卷调查的结果显示，72.3%的农户家中有人外出务工。如此庞大的农民工外出就业，他们希望政府提供哪些就业服务呢？他们的务工境况如何？

1.农民工的就业服务需求。调查结果显示，农民工希望政府提供的就业服务包括免费就业培训（63.8%）、为在当地就业创造条件（48.6%）、组织外出务工（44.9%）、提供就业信息（42.5%）、保护农民工的工资按时足额发放（39.3%）、直接提供就业岗位（38.4%）和提供法律援助（28.2%）等。

从农民工的就业服务需求可以看出，外出务工仍是农村居民就业的主要选择，但这也是无奈之举，“为在当地就业创造条件”这一需求的选择率达到了48.6%，表明许多农民工更希望“回乡就业”或“就近就业”，只是迫于农村没有好的就业条件和就业机会。如果农村有更好的就业环境和就业条件，农民工能在当地顺利就业的话，这不仅有利于提高农民工的生活质量，也有利于缓解农村“留守儿童”“空巢老人”等严峻的社会问题。

2.靠亲戚、朋友介绍是农民工找工作的主要渠道。调查结果显示，经亲友介绍找到工作的农民工占到了53.8%；靠自己“出去闯”的占“30.4%”；而政府直接组织安排工作的只占12.3%，靠政府提供的信息找到工作的则仅为3.2%，这表明政府在就业信息提供、农民工就业组织等就业服务方面严重缺位，难以满足农民工的就业需求。

3.农民工接受就业技能培训的比例较低。调查结果显示，农民工接受就业技能培训的比例仅为12.6%，绝大多数（87.4%）的农民工是在没有接受任何技能培训的情况下上岗工作，往往都是从事劳动强度较大、技术性要求低、工资待遇低的工作。

（五）农村基础设施建设。

1.农村居民对基础设施建设的需求。调查结果显示，按照选择率的高低，农村居民最希望政府提供的基础设施建设服务分别是道路（76.8%）、电力设施（54.3%）、农田水利设施（32.4%）、安全饮用水设施（29.2%）和文化体育设施（5.2%）。农村文化体育设施的建设始终处于非常低的水平，也是较为薄弱的环节，但调查结果显示农村居民对文化体育设施的需求却很低（5.2%），表明农村居民参与文体活动的意识较弱，这与农村居民的生活水平有关，农村居民始终未真正摆脱生存压力，他们更关注吃穿住行等基本生存需求，对于文体活动这类更加关注生活质量的需求则显得较为缺乏。

2．农村居民参与农村基础设施建设的积极性不高。当被问及“如果政府投入资金建设农村基础设施，您愿意也出一部分资金吗？”时，回答“愿意”的居民仅为43.8%，32.5%回答“不愿意”，还有23.7%回答“看情况”。不愿意出钱的最大原因是农村居民认为有些基础设施建设不符合他们的需求（42.8%），由于居民的需求存在差异，拟建的基础设施难以满足不同居民的需求，陷入集体决策的“困境”，此外，较多农村基础设施存在“建设有余，维护不足”，导致基础设施使用寿命缩短，建设效率低下的问题；32.4%的居民认为农村基础设施应该由政府出全部资金；23.7%的居民选择“没钱”。针对农村居民参与基础设施建设积极性不高的问题，还应从居民的需求出发，形成完善的居民参与机制，调动居民参与决策的积极性。

（六）农业技术推广服务。

1.基层农业技术推广机构的公共服务功能弱化。调查结果显示，87.8%的农民家庭没有接受过政府组织的农业技术推广服务，这反映出基层农业技术推广机构存在不作为的问题。实际上，我国基层农技推广人员数量庞大，但文化素质水平偏低，服务意识也较差，农技人员很少下乡为农民提供服务，导致农民无法享受农技推广服务，对农技推广公共服务的满意度也最低（不满意率为51.2%）。然而，农民对农技服务是有较大需求的，82.6%的农民认可农业技术服务会对农业生产有帮助，因此，解决农业技术服务供需矛盾迫在眉睫。

2.农民对农业技术服务的需求。

按照选择率的高低，农民最需要政府提供的农技服务分别是病虫害防治（85.4%）、良种繁育（66.8%）、牲畜防疫（50.3%）、栽培养殖（42.1%）、肥料施用（38.3%）、农副产品保鲜、贮运（27.3%）和土壤改良（24.9%）。

三、政策建议

（一）提高农村教育教学水平、增加农村青年接受教育机会。政府需要进一步重视农村（尤其是较贫困地区）的义务教育，切实提高农村义务教育教学水平；政府应结合农民自身特点，提供多样化非义务教育，并鼓励社会投入，拉动多渠道开展助学帮学，为农村青年接收高中、职业培训、大学等教育提供更多机会。

（二）完善农村新型合作医疗制度，减轻农民就医负担。我国政府应进一步增加对农村卫生医疗的投入，提高农村卫生资源占比，更新农村卫生机构设施；增加卫生医疗教育的投入，定向培养农村医疗从业人员，提高农村医疗水平；完善农村新型合作医疗制度，多渠道改善医疗机构服务质量，加强对医疗机构收费的监管，切实减轻农民就医负担。

（三）建立健全农村社会保障制度，提高农村基本社会保障水平。我国政府需建立健全农村社会保障制度，结合地区农民生活水平，确定农村社会保障标准，并切实完善农村最低生活保障、农村五保供养、农村传统救济等社会救济制度；进一步统筹城乡社会保障水平，增加保障种类，加大保障力度，逐步缩小农村社会保障与城市的差距；鼓励社会多样化资金形式来解决社会保障机构的建设。

（四）制定农民工国家培训计划，多形式多层次提供就业培训。我国政府应实施针对农民工的国家培训计划，有组织有条理地为农民工提供多样化、多层次的职业技能培训；加大农村就业服务投入资金的投入，减轻农民参与就业培训的费用负担，提高农民参与就业服务的积极性；政府也可鼓励相关企业为农民提供职业教育，有序有针对性地提高农民岗位专业技能；乡镇积极构建就业服务体系，设立就业服务机构，及时发布就业相关信息，调动青年农民的积极性，引导农村剩余人口的转移。

（五）继续加强对农村基础设施建设的投入，缩小城乡差距。新农村建设的推进与农村基础设施的改善关系密切，我国政府应继续完善铁路、公路与水路等农村交通情况，拉动交通运输、仓储物流、农产品交易等服务业的发展；进一步加强对农村公共基础设施的建设，如农村水电、安全用水等，提高农村公共服务水平。

（六）强化基层农技服务机构的公益性职能，鼓励优秀农技人员下乡，增强农技推广力度。对农技推广公共服务进行体制创新，在进一步强化基层农技服务机构公益性职能的基础上，设立专业技术岗位，并确定相应的职责；对农技人员的编制可以设立在县，提倡编制在县、工作在乡、服务在乡，鼓励农技人员下乡服务；加大对农技推广工作的财政支持力度，解决农技推广公共服务经费不足和条件恶劣的问题；此外，应关注农业技术人才的培育，适时增加对农技人员的专业素质培训，培养精炼的农业技术人才；提高农技人员待遇，调动农业技术人员工作积极性；建立健全农技推广体系，鼓励优秀农技人员下乡[2]。