新时代山西省中小企业促进政策和法律法规稳定性与可及性分析

杨 郁，梁晶晶

(山西财经大学 法学院，山西 太原 030000)

十九大明确提出，我们已经进入了一个新时代，在此背景下，习近平总书记提出，“民营经济具有‘五六七八九’的特征，即贡献了50%以上的税收，60%以上的国内生产总值，70%以上的技术创新成果，80%以上的城镇劳动就业，90%以上的企业数量。”[1]从以上数字中可以看出，作为非公有制经济的重要组成部分，民营经济以其灵活性、创新性、开放性特征在推进我国社会主义市场经济发展方面具有重要作用。中小企业作为民营经济的主要存在形式，其发展水平一定程度上体现了经济发展的全面性、创新性和科学性。在这样一个经济发展转型的新时代，山西省综改实验工作也进入一个新阶段，中小企业的发展关乎全省经济的发展与稳定，而中小企业的发展既离不开市场所提供的机遇和空间，也离不开相关政策法规的扶持和促进。本文以山西省近年来出台的中小企业促进政策、法律法规等文件为素材，尝以法教义学等的分析方法为研究路径，分析相关政策法规制定的发展脉络，进而提出相关方面优化和完善的基本思路。

一、 山西省中小企业促进政策法规制定的现实需要与发展脉络

每一种社会关系的发展都会逐渐向一种规范化的方向渐进，并最终通过制定相关的法律规范将其确定为一种法律关系，这体现的是不同社会关系自然而然地产生不同的法律调整诉求[2]。中小企业作为非规模性经济行业中的主体，其发展不仅关乎整个国家经济的发展，也关乎就业等重要的民生问题，促进中小企业的发展体现的正是当前经济社会的一种需求，而这种需求所产生出的社会关系也需要相关的规范对其正当性、公平性和合理性进行调整。在调整过程中，这种社会关系逐渐进化为一种更加规范化的关系即我们所说的法律关系，而法律关系的确定又需要强有力的法律条文的确认，这正是中小企业促进的相关法律法规及政策制定的原因。改革开放以来，中小企业发展一直就是我们经济发展的关注点之一，十九大之后，以习近平同志为核心的党中央更是多次强调民营经济与中小企业发展在我国市场经济体制改革中不可替代的重要作用，同时提出了要为中小企业创新创造创业发展提供更加广阔的空间和更加有力的支持。这种对促进中小企业发展的现实需要使得促进中小企业发展的相关法律法规和政策逐渐被制定和出台。

山西省目前有关中小企业促进的规范性文件主要是一些政策性文件以及地方性法规，缺乏规范性更强的法律，且相关法律体系尚待完善，随着中小企业在经济发展中的地位越来越重要，今年以来省内推动制定中小企业促进法律法规和条例的步伐也在持续加快。因此，研究当前已有的中小企业促进政策、法规等文件，不仅能够理清其制定发展的脉络，而且能够为山西省即将出台的新政策、相关法律法规和规范提供思路。

其实自20世纪八、九十年代以来，山西省就已经认识到了中小企业在优化经济发展结构、解决就业问题等方面的突出作用，也出台了一些政策来推动其发展，但这些政策多是从发展民营经济的角度出发，其中间或有一些推动中小企业发展的措施，但针对性不强。2001年我国入世成功之后，全国的经济市场面临新的机遇和挑战，山西省为适应彼时的经济形势，开始正视中小企业发展的问题并出台了一系列政策、法规、意见等规范性文件(见表1)。这其中，2006年出台的《山西省实施〈中华人民共和国中小企业促进法〉办法》和2015年出台的《山西省中小微企业发展专项资金管理办法》相比其他文件更明显地运用了法律法规的形式，对促进中小企业发展的大方向、基本原则、基本办法等做了比较详细的规定。特别是后者，将规定的范围集中于促进中小企业发展专项资金的管理上，从资金的来源、管理主体、管理方式、监督检查等方面做出详细规定，为山西省促进中小企业发展政策的制定和实施提供了有力的法律保障。但从山西省促进中小企业发展的整个法律体系上看，上述两个办法显然无法构成一个完整的法律体系，相关的政策性文件起到的补充作用也十分有限。因此，加快推进促进中小企业发展的相关法律法规和条例的制定出台是必要且迫切的。

二、山西省中小企业促进法规政策的核心确定性与形式开放性

法律法规作为上层建筑，其制定必然是顺应经济社会发展需要的结果，法的产生也是为了形成一种社会需要的秩序，而每一部法产生的目的必然是推动使其产生的经济社会向前发展。社会契约论认为我们让渡部分权利建立国家，而法既规范国家的行为也规范我们个人的行为，从这个意义上来讲，法可以被看作是为了使我们能够更美好地生活作出的规定。中小企业的发展有其自身所遵循的规律，这些规律经过发展成为一种自然而然的规则，在这些规则被确立为法律之前，各中小企业自发地按规则发展，并期待这些规则能够帮助其实现自身的强大。从这一角度来看，我们可以将上述规则理解为中小企业发展中的“自然权利”[注]除霍布斯、洛克之外，斯宾诺莎也对自然权利进行了解释，认为自然权利即包括人在内的任何个别事务都有权做任何事，只要这一切在他的能力或力量范围内，有多少力量就有多少权利，反之亦然。参见吴增定：《权利即权力——斯宾诺莎的自然权利学说浅析》，云南大学学报(社会科学版)2015年第4期。，霍布斯认为自然权利是一种野蛮的绝对权，而洛克则认为自然权利是一种自我保全，这种保全同时不应当伤害他人，即自然权利表现为一定意义上的“古典主义”人权。虽然二者在对“自然权利”的理解上存在分歧，但他们都承认自然权利在自然状态下表现的并不稳定，因此需要强有力的国家权力对自然权利进行有目的、有计划、有节奏地保障，这既是中小企业促进法制定的渊源，也是其追求的最终目标。因此，中小企业促进法的内容核心是保障中小企业发展权利有目的、有计划、有节奏的实现，从其产生的渊源来看，这一核心是确定的、不变的。

山西省的中小企业促进法律法规和相关政策，无论是具有宏观性的《〈中华人民共和国中小企业促进法〉办法》，还是其他有关中小企业融资、服务体系建设等具有针对性的规定和意见，抑或是未来可能继续制定和出台的其它相关法律法规、政策意见等，其核心目的都非常明确且永恒不变，即促进山西省中小企业发展，为中小企业发展提供有力的法律保护和政策支持。中小企业促进法律法规和政策的核心具有确定性，这使其保障作用具有较高的稳定性，但核心的确定性并不影响其形式的开放性和多样性。根据不同时期的不同发展需要，中小企业促进法律法规和相关政策的形式也应当顺应现实的需要而进行变化。改革开放之初，山西省乃至全国的中小企业发展程度较低，在这一阶段所制定的中小企业促进法和相关政策的目标应当是帮助实现中小企业的建立，使其能够适应市场的需要；20世纪90年代以来经济快速发展，这一阶段的中小企业法和政策的目标应当是充分发挥中小企业在市场经济中的灵活性，通过融资、股权、建立基金等方式激活资本市场，并最终实现整体经济的发展；近年来，我们面临产能过剩、国际资本市场环境复杂、结构性改革等问题，这一阶段中小企业法和政策的制定应当更多地倾向于支持创新创造，支持服务型、就业型、创新型、科技型中小企业的发展。

三、山西省中小企业促进政策法规制定中的可及性品格

在当前打造服务型政府的背景下，可及性的重要性被提升到一个新的高度。这里提到的可及性主要是指政府工作和服务的可及性，即政府制定的法律法规、推行的政策措施能够为社会及经济的发展、人民的生活提供方便，从这个角度来讲，政府工作的可及性就是促进社会各方面的发展、使人民满意。山西省中小企业促进法律法规和相关政策的制定目的十分明确，就是推动中小企业发展、优化经济结构，其作用就是为中小企业的发展提供支持。因此，山西省制定的中小企业促进法律法规和相关政策中体现着可及性品格。从现有相关法律法规和政策制定的宗旨和原则看，政府对中小企业服务体系建设给予重点扶持,规范社会中介机构,充分发挥中介服务机构的作用[注]《山西省人民政府办公厅转发省中小企业局关于加快全省中小企业服务体系建设的意见的通知》(晋政办发〔2008〕79号)。，其目的是优化经济“生态链”、为中小企业发展保驾护航，最终实现经济转型，解决民生、就业等关乎社会稳定和发展的重要问题；从现有相关法律法规和政策制定的措施来看，在统筹主体、资金管理、服务体系建设、成长工程建设、权益保障和义务履行等多个方面作出规定，体现的是力争从方方面面为山西省中小企业发展提供支持；从现有相关法律法规和政策中规定的监管机制来看，无论是中小企业服务体系建设意见中要求的所有项目要立卡建档、专人管理,还是中小企业专项资金的管理办法中要求的分层逐级监管，从中小企业局到省级财政主管部门各司其职进行监管，市、县财政部门配合完成各项检查，每一项相关政策法规制定都具有一定的针对性，这种针对性是为了更好地实现政策法规的落实、促进中小企业发展，这正是法律法规制定目的的可及性的体现。可及即可以触及，无论是法律法规的颁布还是政策措施的制定，其目的都是为了规范行为、加强管理，明确的权利义务和责任关系可以更好地实现其所追寻的目标。因此，中小企业促进法的可及性应当体现为更容易地被理解和运用，并且符合现实社会的需要。

四、 山西省中小企业促进法律法规及相关政策的优化方向

(一) 推动立法，完善中小企业促进法律体系

随着市场经济体制改革和经济结构调整步伐加快，中小企业的促进和发展成为我们经济工作的一大重点，其发展程度的高低影响着我们整体经济运行的状况。尽管如此，山西省目前在保障促进中小企业发展的法律体系建设方面还明显落后，相关法律法规仍有待完善，法律关系、主体责任等问题还待明确。一方面，山西省目前出台的相关政策和法律法规缺乏宏观性，缺少对中小企业促进产业政策进行全面规定的法律法规，很多规定都停留在政策层面而没能上升到立法的高度，且这些政策具体的落实和保障措施不足，在强制力和保障性方面较弱。另一方面，山西省的中小企业政策和法律法规也缺乏微观性，对中小企业促进的权利义务关系、法律责任、主体责任等问题没有作出具体明确的规定，对与中小企业发展紧密相关的税收、融资、股权等问题也缺乏具体的法律文件，在细节处理和针对性方面也存在不足。因此，山西省中小企业促进工作首先应当将相关立法工作推动起来，制定中小企业促进的法律、条例、办法等，建立一个较为完整的中小企业促进法律体系，为中小企业的发展和相关工作开展提供强有力的法律保障。

(二) 把握核心，兼顾法律稳定性与现实需要

稳定性是法律的内在属性，遵守法律的习性须经长期的培养，如果轻易地对这种或那种法律常作这样或那样的废改，民众守法的习性必然削减，而法律的威信也会跟着被削弱[3]。促进中小企业发展的相关法律也需要具备稳定性，这种稳定性有助于对相关政府行为和企业行为进行规范，也有助于中小企业权益的保障。但法的稳定性并不意味着固定、教条和永恒不变，事实上，每一部法律所规定的权利、义务和责任关系都应当适应现实社会的需要，马克思主义法学认为法律有其产生、发展和消亡的历史规律，没有一成不变的法律，更没有永恒存在的法律。当前我国的中小企业发展正处在改革和推进的关键时期，调整这一时期中小企业发展所产生的社会关系的法律规范也不可能是一成不变的，需要根据经济社会发展不同阶段的不同需要进行调整，在这一过程中，可能会产生新的法律规范和政策，可能会对现有法律规范和政策进行调整和修订，也可能会终止某些法律规范和政策的效力。中小企业促进相关法律规范的制定、修改和变更要根据现实需要来进行，但其核心是不变的，即促进和支持中小企业发展，保障中小企业发展的权益。这体现了法律的稳定性与变动性相结合，也是法的灵活性、适应性的表现。

(三) 重在实施，注重相关法律法规的可及性

法律条文设立的重点并非其本身，而重在实施。在当前大力推进社会各方面服务可及性的背景下，法律法规和政策的可及性问题似乎也变得更加值得关注，而法律法规和政策的可及性主要体现在其实施上。不论是法律法规还是政策，如果制定之后没有相应的执行力和实施效果，则该法律或政策就没有存在的必要性和意义。中小企业促进法律法规的设立乃至相关政策的制定目的不仅仅是在理论意义上补足法律体系的不足，其最终目标同样还是要落在法的实施上。中小企业促进法在制定过程中应当注意根据社会发展的现实需要和相关政策的执行情况，从法的角度建立中小企业发展的秩序，每一条法律条文都应当符合其产生时的经济基础并为之服务，能够从责任主体、法律关系等方面规制相关各方的权利和义务、明确责任，以最终实现中小企业发展为目标，确保法律条文以及相关政策都具有易懂、易解、易用的特征，这即我们所说的中小企业促进法律法规和政策的可及性。