论我国环境影响评价司法审查制度现状与完善对策

苏韵涵

(河南大学 法学院，河南 开封 475001)

随着社会经济的不断发展，公众生活水平的不断提高，公众更加关注生活的质量，关心生存环境，公民环境权不断觉醒，公众环境维权意识日益增强。公众自身合法环境利益与拟建项目经济利益之间的矛盾愈加激烈，更加关注拟建项目投产建设前的环境影响评价。研究环境影响评价的司法审查制度，不仅有利于核实环境预防原则在环境影响评价制度中的落实情况，同时还可以对环境监管部门的实际履责进行核查，切实保护公众享有优美适宜环境的权利。因此，对环境影响评价制度进行司法审查，利于缓和公众与决策者、施工者的矛盾，维护社会稳定，促进城市建设发展。

一、环境影响评价司法审查的基本理论分析

(一)环境影响评价司法审查的定义

2018年修订的《环境影响评价法》第2条，对环境影响评价的定义为：在规划和建设项目实施后对可能产生的环境影响的分析、预估和评价，对不良环境影响提出针对性的预防对策和措施，以及跟踪和监测预防措施贯彻落实的方法与制度注参见《中华人民共和国环境影响评价法》第二条。。

司法审查是指依照立法机关和行政机关颁布的法律、法规，司法机关对行政主体的具体行为进行法律审查的权力，以司法判决纠正其违法行为，捍卫法律尊严，保护公民的合法权益。

因此，综合环境影响评价和司法审查的概念，笔者认为环境影响评价司法审查可以定义为，由司法机关根据法律法规，对相关环境主管行政部门在拟建项目实施前，就其选址、设计、施工等过程的方案进行批准、审批和通过的行政行为，并对该行政行为是否符合法律规定进行司法审查的活动。

(二)环境影响评价司法审查制度确立的必要性

首先，环境影响评价制度的司法审查是环境民主原则的具体体现，维护公众的环境合法权不被侵害。其次，环境风险预防原则还要求我们对环境影响评价进行司法审查，从源头上治理环境危害，降低环境损害。再次，司法审查本身具有对行政机关行使职权进行监督的特征，对环境影响评价进行司法审查也是对环境主管机关是否依法执政的监督，以司法权力监督行政权力，可以有效防止行政机关滥用权力。此外，法院具有司法的独立性、能动性，对监督环境行政权的依法行使意义重大。最后，面对日益严重的环境问题，不仅要审查环境行政行为，更要审查现行环境法律法规的漏洞，不断完善环境立法，建设社会主义法治国家。

1.环境民主原则不断完善的必然要求。当前，环境保护观念已经由最初的事后惩罚到中期的事中监督再变为现在的事前预防。这是因环境危害具有扩散性、隐蔽性、持续性等特点所决定的。此外，“五位一体”和“绿水青山”等新时代环境发展理念都为我国环保事业的进一步发展提供了理论基础，更为社会经济发展指明了方向。在扭转社会大众传统环境观念的关键时期，如若不能妥善解决日益纷杂的环境纠纷，必将对社会稳定和可持续发展产生不利影响。提高公众在环境风险防范决策中的地位，贯彻落实环境民主原则，对于保护公民合法环境权益具有重要意义。

在环境影响评价制度的具体实践中，社会群众相较于环境行政主管机关和环境污染企业来说，在确定污染源、治污技术、环保设施运行等专业方面都处于绝对弱势的地位。因而，一旦公众的环境参与权、知情权、表决权等不能得到有效的司法保障，也就难以对环境影响评价的审批程序进行有效的司法监督，贯彻落实公众参与制度也就无从谈起。

为落实公民在环境保护中的各项合法权益，确保公民合法有效参与环境影响评价制度，必然需要得到国家司法审查的保障。现行环境法对环境公益诉讼予以明文规定，公民面对相关环保行政主管机关不履行相关环保监管职责、违反环保行政法规法律的使规定等时，环境诉讼是公众参与环境管理的重要途径，提起环境司法审查是公众自我救济的有效方式[1]。

2.环境风险预防原则不断改进的必然要求。当代环境保护的核心观念是事前预防，即源头控制，将环境风险与危害扼制于摇篮之中。制定环境影响评价制度的目的就是提前计算环境危害、防范环境风险 、提出针对环境问题的对策，并解决潜在的环境问题。

然而，在实践中，环境影响评价制度却难以真正起到预防环境风险的作用。究其原因，一是部分行政机关，尤其赋予环保监管义务的行政主管机关，出于应对上级行政机关政绩考核的经济要求“放低环保门槛”；二是主管的环保部门在审核时并未严格按照法定程序谨慎核实拟建工程项目中关于排污设施建设的真实情况，使一些环境影响评价不合格的项目通过环评，致使其投产建设后对环境造成严重污染。

基于我国当前环境影响评价工作的现实情况，加强对环境影响评价工作的司法审查确有必要，有效预防建设项目实施过程中可能产生的环境问题，是确立环境预防原则的必然要求。

现代环境风险已经由事后治理、惩罚转为事前预防、恢复。观念转变的目的在于突破传统证据制度对于环境公益诉讼的限制，即改变“谁起诉谁举证”原则对于环境危害受害者在环境公益诉讼中举证不利的地位，改变在缺乏直接证据证明环境危害时无法起诉的情况，从而更加有效地保护公众合法的环境权益，提高环境公益诉讼胜诉的可能性，进而增强司法对于行政人员违法审核行为的威慑力，使其在审核时谨慎细心，将危险扼制于源头，实现环境预防的初衷。

3.监督行政机关执法有依、守法有据的必然要求。目前中国的环境影响评价的主要内容是编制和审核环评报告：综合环境影响文件的审查主体是国务院和省、自治区人民政府的审批机关；特殊环境影响文件的审查主体由人民政府指定环境保护行政主管部门，或者由其他部门指定有关部门代表和专家成立专门的审查组；各级环境保护局是审查建设项目环境影响评价的审批机构。但是，如果需要批准的建设项目有专门的行业主管部门，应由行业主管部门进行预审，然后上报环保局进行再审。简而言之，环境影响评价的审查主体是行政机关。

现代法治要求行政机关工作人员依法行事，我国环境影响评价制度的实践证明，环境保护机关及其工作人员依法行政是预防环境危害的有效途径之一。

当前，虽然环境影响评价受到了官方政绩评估和环境因素的影响，但发挥主导和关键作用的是行政机关，目前我国还未建立起对环保审批进行监督制约的有效机制。

基于此，司法机关接受当事人起诉对环评审批进行司法审查具有必要性，监督行政机关是否严格依法审批，受理与环评有关的行政诉讼案件，对其进行司法审查，依法作出判决，进而反作用于环境影响评价制度，使其不断规范和完善[2]。

4.建设社会主义法治的必然选择。民主不仅是政治民主，也是环境民主。环境问题已经受到世界各国的广泛关注，并先后建立起环境影响评价制度，以防止和减少拟建项目对环境可能产生的不利影响，该制度强调公众参与，是行政决策民主化的具体体现。

中国于1973年开始对重大建设项目实施环境影响评价；1979年，环境影响评价制度合法化；随着环境民主的不断发展，2002年10月，中国出台了《环境影响评价法》，对公众参与进行规范。但是，作为环境影响评价制度中重要一部分，公众参与制度依旧停留在原则性规范上，对其落实缺乏严格有效的司法监督措施。目前，我国环境影响评价是由环境行政主管部门主导和垄断的行政行为，这就直接导致了公众缺乏参与环境影响评价的空间。那么，为防止环境影响评价行政机关阻碍公众参与环境影响评价，保障环境影响评价的实施效果，对其进行司法审查是确有必要的，赋予司法机关依法撤销违规通过审批的环评文件，符合我国环境影响评价司法审查的发展要求，是贯彻落实社会主义法治的内在要求。

5.提高法院司法能动性的必然要求。近几年来，我国环境影响评价法及其相关配套的规章制度虽然不断完善和发展，但是在实践中，现行环境影响评价制度暴露出了许多立法缺陷：其一，环境立法缺乏对环境影响的专章说明，对其审查标准和程序没有具体规定；其二，综合性规划审查的专业性难以保障，因为接受委托的审查机关并非专业的环境机关；其三，审批机关对综合规划的审批仅限于“形式审查”，有环评文件即可，忽视环评文件内容上的“适当性”，难以起到真正的审核把关作用。

鉴于上述问题的存在，法院有必要在遵循宪法的前提下发挥司法能动性，对《环境影响评价法》进行司法审查，并对其立法漏洞进行司法解释以解决实践中的某些无法可依的现象。

二、我国环境影响评价司法审查制度的现状分析

环境影响的司法审查，在我国当前的社会实践中主要表现为重大环境污染事件发生时环境公益组织进行的集体环境公益讼诉[注]在2017年最高人民法院发布的十大环境公益诉讼典型案例中，我们会发现当前多是由环保组织和检察机关作为原告提起环境公益诉讼，如2015年8月中国生物多样性保护与绿色发展基金会诉宁夏瑞泰科技股份有限公司等腾格里沙漠污染系列民事公益诉讼案；2015年11月贵州省六盘水市六枝特区人民检察院诉贵州省镇宁布依族苗族自治县丁旗镇人民政府环境行政公益诉讼案等。此外，2018年8月28日开庭审理的中国首例濒危野生动物保护预防性公益诉讼“云南绿孔雀案”的原告依旧是环保组织。而政府为原告提起环境公益诉讼，早在2007年12月10日，贵阳市政府所属“两湖一库”管理局作为原告，向清镇市法院环境法庭(现名为“清镇市人民法院环境资源审判庭”)提起环境污染损害诉讼，是环境司法专门化以来的环境公益诉讼第一案；2017年4月，江苏省人民政府、江苏省环保联合会诉德司达(南京)染料有限公司环境污染责任公益诉讼纠纷一案，是首例省政府以赔偿权利人身份提起的生态环境公益诉讼。可以看出，在当前的环保实践中，司法机关极少主动依据职权行使对环境影响评价的司法监督权，多是被动受理调查，欠缺司法能动性，阻却环境影响评价司法审查的监督能力，不利于该制度的进一步完善与发展。，或者是公民对于居住周边的建设过程影响其身体健康等提起的环境讼诉。但是，司法机关极少主动依据职权行使对环境影响评价的司法监督权。这也就导致，环境影响评价在具体实践中“名不副实”的情况，多以原告败诉结束，难以起到真正的监督环境影响评价制度的实际效果。

(一)环境影响评价的立法状况

1.环境影响评价制度不健全。目前，我国《环境影响评价法》和《规划环境影响评价条例》规定的都是环保部门的审查权，而非审批权，虽然二者都是要求环评文件的编制机关依据环境影响评价结论或环评审批意见，制定环境规划草案，并在草案中对采纳和不采纳意见的情况作以说明。但是在实践中，环境影响评价结论或环评审批意见仅仅是环评规划编制部门与审批部门决策的参考依据之一，不具有法律效力，采纳与不采纳均可[3]。

2.环境影响评价立法层级较低，法律责任不明确。我国环境影响评价与西方相比起步较晚，当前西方发达国家大部分设置了专门的环境管理部门，构建起完善的环境影响评价制度，对环境影响评价形成了系统性的规定。但是，我国目前的环境影响评价制度还停留在国务院行政法规的层面上，因而导致法规中的很多条款流于形式，缺乏针对性，形成环境影响评价制度立法的实质缺失[4]。

此外，环境影响评价对于法律责任的规定，主要依靠环境保护行政主管部门对其他行政管理部门和建设单位进行监管。就行政部门而言，实行行政内部层级监管，难免会出现自己监督自己之嫌；我国当前的环境影响评价制度，尽管区别规定了项目建设者、环境影响评价者与环评审批者不同主体之间的职责和应该承担的法律责任，但是缺乏对环境行政审批主体出现的错评漏评等现象的处罚措施，进而极大地影响到环境影响评价的实施效果[4]。

(二)环境影响评价的司法审查现状[5]

通过分析近几年与环境影响评价相关的行政诉讼案件发现，法院在对此类案件进行实体审查时，会因环评文件内容专业性极强，强调应信赖专业机关的判断，无需再次聘请环评技术人员对文件内容是否合乎规定、数据是否准确等进行重新评估；在对案件进行程序性审查时，往往忽略审查实质程序的合法正当性，仅确定环评文件审批环节完整，形式合法即可。可见,法院对于环境影响评价的让步并无确实法律依据，对于解决司法判决中的专业性问题，依旧依赖于过往的常规手段，如委托第三方鉴定或专家证人等。

对环评行政诉讼的判决结果进行归纳分析，我们会发现此类案件绝大数都是原告败诉[注]在公民个人或村民小组以利害关系人身份要求法院撤销环保部门的违法环评批复的62起案件中，原告胜诉的案件仅3起，胜诉率4.8%。这62起案件中，2008年、2009年各1件，原告均败诉；2013年13件，原告败诉12件，仅1起案件原告胜诉；2014年26件，原告败诉24件，仅2起案件原告胜诉；2015年14件，原告均败诉；2016年7件，原告皆败诉。在裁判文书网查阅的2015—2019年2月左右的环境影响评价相关的案件中，也往往因为原被告不适格、诉讼请求不当等原因败诉，仅就笔者所查阅的60多起案件，胜诉的仅2件。。作为典型的“民告官”的环境影响评价行政诉讼案件，即使在修订了环保法之后，也并没有如其他的行政诉讼案件一般，因为《行政诉讼法》的修订而使其败诉率下降[注]“民告官”的行政诉讼呈现原告的胜诉率低即被告的败诉率低，10年前被告败诉率占30%，至2014年我国《行政诉讼法》修订时下降到10%。然而，随着新《行政诉讼法》试图破解民告官案件的立案、审理、执行“三难”的努力，各地“民告官”案件原告胜诉率有所提升，如广州2016年1月至6月行政诉讼原告的胜诉率为17.54%。而环评案件同样作为行政案件，不仅原告胜诉率远低于行政诉讼平均胜诉率，并且胜诉率在2015年、2016年均为零，并没有随着我国《行政诉讼法》和我国《环境保护法》的修订有所提升。。那么其败诉原因究竟是什么呢？

第一，近几年随着城乡一体化建设的发展，许多农村、老城区和市郊等区域被纳入改造计划中，拆迁搬迁群体出现，该群体会因对拆迁补偿款数额不满提起环评诉讼以期获得更多赔偿，但这实际上是人为扩大其概念，并不属于环评案件，在一定程度上造成环评案件败诉率的上升。

第二，行政诉讼作为保护公众权利的司法手段，对原被告资格提出严格要求，比如被告必须是作出具体行政行为的主管行政机关。实践中，一方面法院根据《环境影响评价法》等相关法律去认定被告是否具有法律规定的审批权限，这在一定程度上缩小了被告范围；另一方面由于原告对于行政机关职能认识的局限性，以及行政机关本身层级审批的原因，加大了公众确认适格被告的难度，会直接导致公众提起的环境行政诉讼因被告不适格而败诉。

第三，被告以环评文件在审批过程具有程序上的瑕疵起诉，如捏造环评数据、缺少公众调查、没有举行听证会、没有告知真正的利害关系人等程序上的瑕疵。但是在实践中，由于环境影响评价中涉及环境领域的专业知识、专业数据等的核实与审查，而法院在审查时只确认相关环评数据资料的来源、认证程序等过程是否完整，极少会从头至尾地再次对相关环境数据进行重新的讨论与推演，因此原告难以程序瑕疵胜诉。

第四，环评机构与申请审批的建设机构有利益关系，或者环评机构内聘请的专家资质并不符合法律规定，再或拟建项目本应该编制环境影响报告书提交审批，但是仅仅编制环境影响报告表或仅填写环境影响登记表就提交审核，此类瑕疵因为其具有隐蔽性，往往难以被公众(即原告)发现，因此在提起诉讼后往往难以提供证据，增加胜诉的难度，导致其败诉。

(三)环境影响评价的实践现状

虽然早在2002年我国就建立起环境影响评价制度，但是由于受到传统环境观念的影响，环境影响评价制度在我国的实践与进一步发展并不尽如人意，具体表现如下。

1.环境影响评价制度仍未普及。环境影响评价法律法规虽已制定，但尚未得到广泛应用。截至目前仍有许多政府主管部门片面追求经济利益，为一些环境影响评价不达标的企业大开方便之门，给环境带来了巨大的负担，使环境污染形势更加严峻。此外，我国当前有关环境影响评价的相关法律规范并不健全，管理模式比较落后，实践中难以有效贯彻落实环境影响评价制度的设计初衷。为更好地实现环境影响评价制度的立法目的，我们应加大推广环境影响评价制度的力度。

2.环境影响评估市场管理混乱。一部分环境主管机关将环境影响评价的工作分派给市场上的一些评估机构以换取经济利益，而评估机构为弥补“损失”，盲目提高竞争力，易诱导环境影响评估机构之间产生恶性竞争，从而导致环境影响评价的质量与水平降低。加之市场缺乏对环境影响评价机构的管理和规范，使环保工作流于表面，大大减损了环保工作人员的专业形象，使公众对环境影响评价机关缺乏信任。

3.社会公众参与不足。虽然立法明确规定了环境影响评价制度必须有公众参与，但是在实践中公众的参与程度远远不足，究其原因主要是因为：第一，对于环境影响评价，公众缺少参与的热情，认为参与只是形式，不会对环境保护产生实际作用；第二，公众参与制度虽然受到立法保护，但是不完善的参与机制直接导致相关环境主管部门忽视公众参与权、轻视公众知情权，难以发挥公众监督权的作用；第三，参与环境影响评价的方式单一，公众参与环评的权利很难得到真正的保障。毕竟，选择公众代表对环境影响评价进行民意调查，并不能代表社会公众的统一意愿，公众代表的民意调查难免会带有群体利益的色彩，使民意调查结果有所偏颇。

4.执行制度不健全，环评项目“未批先建”现象屡禁不止。法律法规对环境影响评价的执行起着至关重要的作用，但是由于长期受到传统环境观念的影响，我国社会群体对于环境影响评价的必要性认识不足，加之对于违法环评、虚假环评等现象的处罚力度不够，使环境影响评价很难对相关建设项目起到有效的约束与惩戒作用。环评的目的在于预防不良环境影响，要求建设项目应该先进行环境影响评价再投产建设。但是在实践中拟建项目不经环境影响评价、不做环境影响评价报告、不经备案或未获批准就擅自投产建设的违法现象依旧层出不穷[6]。

5.缺乏经验丰富的环评技术人员。高度专业化的环境影响评价需要专业的审查和评估。近年来，我国环境影响评价队伍持续扩大，但由于缺乏实践经验，即使专业对口，大部分毕业生也难以准确判断和衡量拟建项目对环境的危害。根据国内外培养环境影响评价专业技术人员的经验来看，培养出具有一定专业和技术水准、独当一面的环境影响评价技术人员大概需要3—5年的时间。加上环境影响评价技术从业人员在上岗初期甚至“难以果腹”的现实，有许多环境影响评价的技术人员在市场机制的作用下选择跳槽，使该领域的专业技术人才流失严重。在具体实践中，由于缺乏相应的经验，青年技术人员对环境影响文件进行评价时，难免会影响到评价报告的编制质量。

环境影响评价在本质上仍是行政行为，而行政行为不可避免地与公众利益息息相关，不受限制的行政行为将有可能侵犯公民权利，为避免对公民权利的保护流于形式，对公民受到侵害的权利进行救济，扩大保护权益的范围，对环境影响评价进行司法审查是必然的。

三、完善我国环境影响评价司法审查制度的对策

针对我国当前环境影响评价司法审查制度存在的立法、司法和实践问题，积极探讨相应的完善对策，确保环境影响评价制度的实施效果，保护公众的合法环境权，具体对策如下。

(一)加大对环境影响评价相关知识的普及和宣传

在裁判文书网查阅相关环境影响评价的行政诉讼案件中，发现很多当事人会因为对拆迁补偿款的不满意而提起环境影响评价的诉讼以希望获得更多的赔偿。由此我们可以发现，公众对环境影响评价司法审查的理解是浅显的，并不了解环境影响评价司法审查的真正目的是什么，致使公众片面认为与环境评价沾边即可提起环境公益诉讼。但事实上，环境影响评价司法审查是对环境影响评价程序中的规划、编制、审批等合法性的审查，而不是因拆迁引起的赔偿款纠纷。

(二)提高环境影响评价法律层级，完善相关法律制度[7]

立法上提高环境影响评价法的法律层级，增强环境影响评价法的权威性和威慑力，构建完善的环评法律制度是有效开展环评规划的重要保障。甚至可以尝试对环境影响评价的行政诉讼进行专门的立法规范，针对其特殊性进行规范与引导，促进环境影响评价司法审查的进一步发展。并依据专门的立法规范，建立起接受各级政府或者人大的直接领导的专门环评审批部门，进一步确保环评审批的独立性、科学性与权威性，避免过多的行政干预。通过完善法律法规，明确环评编制、审批和监督等环评多方主体的权责，完善不同主体之间的制约监督机制，尽最大可能地去保障环境影响评价的公正客观性[3]。

(三)推动环评信息公开，促进公众参与制度的完善

目前，由于我国公众参与制度尚未完善，公众监督缺乏力度，在这种情况下，用属于国家权力的司法权监督约束行政权，利于确保环评目标的实现[8]。信息公开有利于促进公众参与，但是在某种意义上来说信息公开侧重于公众的知情权，其对于环境影响评价主要是间接影响。而公众参与强调公众的参与权与监督权，对于环境影响评价更多是一种直接的约束与监督。

为进一步推动环评司法审查的发展，我们应该继续完善公众参与制度：第一，对公众参与进行具体立法，对既不再是现行立法中的概括性规定，应是详实、可操作的具体制度规范；第二，确保公众参与需要信息公开，公开环评信息途径的多样化，重视信息公开的时效，利于公众行使参与权；第三，完善监督和倒逼机制，构建对行政机关的惩戒机制，设置对公众参与环评的奖励机制，提高公众主动参与环评的积极性。

(四)环保法庭的推广与完善

我国现在已经在部分地区[注]1989年，湖北省武汉市硚口区人民法院环境保护庭成立；2002年4月，辽宁省沈阳市东陵区人民法院环境保护法庭成立；2004年，辽宁省大连市沙河口区人民法院环境保护巡回法庭和河北省石家庄市晋州市环境保护法庭成立等，截至2013年5月初，全国已有16个省、直辖市设立130多个环境保护法庭、审判庭、合议庭或者巡回法庭。(数据来源：www.baike.com/wiki/环保法庭)2014年7月3日，最高人民法院决定设立专门的环境资源审判庭。(数据来源：https:∥baike.baidu.com/item/最高人民法院环境资源审判庭/14688400?fr=aladdin)建立了环保法庭，对于环境影响评价进行专门的司法审判，使其更具专业性与权威性。但是环境问题并不是只发生在某一个地区，因此，环保法庭能否学习最高法院巡回法庭的模式，定期在全国进行巡回。进而更加有效地解决全国范围内的环境影响评价问题，实现跨区域的司法审查与监督，进一步避免地方行政干预，避免地方性经济保护，确保环境影响评价司法审查的独立性。

(五)构建环评司法审查专家队伍，提高司法审查科学性

因为环境影响评价极具专业性，相关工作人员难以掌握与环境影响相关领域的自然规律、生态规律和环境领域专有的法律法规。因此，组建环境影响评价专家组是必须的。

同时，要对环境影响评价机构专业性进行审核，成立专门的环评机构审查委员会，完善对拟建项目审批集体把关的监督制约机制，引入追责与监督机制，反作用于环评机构，敦促其本身专业性、严谨性的不断提高。

鉴于环境影响评价专业性的要求，法院在对文件中的专业数据进行审查时应委托第三方环评机构或者专家进行，建议建设委托机构和专家数据库，对于每次的委托对象进行随机抽取，打破固定委托对象的惯有模式，增强选择的公正性和客观性，进而提高环评司法审查的科学性与权威性。

目前，我国环境影响评价制度的司法审查基本都属于事后监督，这也就意味着，事前预防环节的环境影响评价司法审查制度，由于制度本身、具体落实和监督审查程序的漏洞，难以起到真正的预防作用，环境污染问题依旧频频发生。进一步完善环境影响评价制度的司法审查不仅有利于制度本身的完善，而且有利于预防环境问题的产生、降低环境污染事后治理成本，更是坚持落实“绿水青山就是金山银山”的发展理念、实现经济和环境的可持续发展的重要举措。