论行政行为的过程性

徐鑫

摘要：传统的行政法学以行政行为的概念为分析核心，其更加侧重于对行政行为本身成立和生效要件的分析和考察，而相对忽视将行政行为放在一个更大的系统中从动态的角度进行分析和研究。由于，受到传统规范分析法学的影响，学界和实务部门更习惯于以静态的眼光去理解行政法的基本原则，对诚信原则的评价理所应当亦是如此，即把主要精力都放在具体考察行政行为和行政结果等静态因素上，从而严重缺乏对行政过程性、整体性、阶段性、程序性、互动性、关联性、连续性、因果性、宏观性、战略性等动态因素地应有关注和尊重。

关键词：行政行为；不足；过程性；转化

一、“行政过程”概念在中国行政法学中的导入与展开

从广义上来讲，行政行为是指行政主体及其工作人员实施的产生法律效果的行为。传统行政法学理论以“民事法律行为”的概念和特点为榜样，并结合公法的特性，从而创造出了“行政行为”的概念。传统的行政法学以行政行为的概念为分析核心，主要以微观的视角考察行政行为本身，从而产生了行政命令、行政控权、法治政府等规范行政行为的理论，可见行政行为是传统行政法学理论的研究核心。随着现代公共行政的发展，传统行政法学理论难以应对现实社会的需求和发展，因此“行政过程”理论逐步进入了行政法学的视野。

1997年，朱维究教授在《行政法论坛》上发表了《程序行政行为初论》，于1998年，又在《中国法学》上发表了《行政行为过程性论纲》。2005年，中国政法大学博士李琦在其博士论文《行政行为效力新论——行政过程的研究进路》中专门对“行政过程”理论进行了研究。2008年，江利红教授在其博士论文《日本行政过程论研究》以及在《公法研究》上发表的《论现代日本行政法学理论之发展》中积极介绍日本行政法学中的行政过程理论，并建议将其引入国内，结合中国本土特色对其进行完善和发展，用以深入研究行政法现象，促进法治政府的建設。中国行政法学者在引入“行政法过程”概念的同时，结合基本国情和现有的研究成果对该理论进行了深入地完善和发展。例如，有学者对“行政过程”的特征和性质进行了专门的研究，认为“行政行为不是静止的事物，而是一个不断发展的动态过程”。有学者倡导对行政行为进行整体性的考察，认为“任何一个完整的行政活动都是颇复杂的连续过程，由若干环节（步骤）组成并分阶段进行”。也有的学者认为，“任何一个特定的行政行为都是包含若干发展阶段的动态过程”，“为了实现国家职能和社会职能而实施的一系列行政行为，且形成的一个承前启后的动态过程”。还有的学者认为，“现代公共行政活动体现平衡性和互动性等柔性特点，行政主体与相对人之间的关系呈现出合作与服务的柔然关系。上述研究成果为构建我国行政法过程理论提供了坚实的基础。

二、行政行为“过程性”特征

行政行为过程性是行政行为天生所具有的固有属性。“行政过程性”就是行政行为在具体实施中的过程性，它在客观上表现为一个有机集合的过程，包含行政行为的各个环节和发展阶段，它是行政行为时空与时限表现形式的有机结合。每一个行政行为的特性体现在与其相对应的概念和特征上，而行政行为的本质及活力则完全体现在其“过程”中。进而言之，符合理性的行政行为过程是实现实质正义的有效途径。换句话说，行政行为过程性是其本质属性、天然属性，并非立法者或者执法者在顶层制度设计中或者行政权力运作时赋予其的属性，它是独立于立法者或者执法者意志力以外的客观属性，具有本源性的特征。比如，行政活动在运作过程中，必须符合口头形式、书面形式、动作形式等形式标准，否则就有损行政行为“过程性”。所谓时间形式就是指行政行为的过程的先后次序和每个环节需要遵守的时间。又比如，行政过程具有一定的参与性，这是民主原则的一个重要体现。行政决定作出之前，必须经过公示环节、听证环节、咨询环节以及诉愿环节等。每个环节的功能以及彼此之间的配合和协调能够保证行政主体及时和有效地达到正确的目标。

三、传统行政法学对行政行为考察的不足

受到传统行政法学——以“行政行为概念”为研究中心的影响，致使对行政行为的研究范式较为单一，更多受限于一种定点或相对静止的研究模式。传统行政法学的关键在于如何对行政行为下一个准确的定义，对该行政行为的基本构成要素进行识别和考察，判断其是否具备行政行为的特点和性质，是否与现行的法律规范一致。例如，必须准确把握各种行政行为、事实行为的实际内涵，将这些被分析的行政行为与所产生的结果结合起来考察，得出是否违反原则的结论。换言之，分析者需对行政行为的性质和概念进行判断和识别，对其所产生的结果进行判定，标准就在于是否符合法律规范的要求。例如：诚实守信的行政行为要求，行政主体不得欺骗相对人、行政主体禁止反言、行政主体必须谨慎承诺、不可溯及既往、意思表示必须真实和准确。从以上列举的情形来看，传统的行政法学理论仅关注到了禁止性和限制性的行为，完全忽视了互动性，而互动性不是一个结果和某个行为，它是一个过程，一个从相互了解到相互信任的积累过程。传统的分析范式忽视了诚实守信行为的过程性和动态性，殊不知诚实守信不仅是一个结果，更是一个互动的过程，即相互见面、互相认识、彼此认知、彼此熟悉、相互承诺、相互信任、信守诺言、敬职敬责的动态过程，如果缺少了其中的一个环节或者忽略它们之间的关联性，就势必造成失信于人的后果。现代公共行政理论是以“行政过程”为研究中心的理论，该理论有助于对诚信原则的正确理解和适用，将诚信原则视为动态而连续的问题，更能有效地指导行政主体进行理性的共行政活动，与此同时，及时发现真实的症结所在。简单来说，如何正确理解和适用诚信原则，其关键不在于对行为和结果的分析，而在于促使双方信守诺言的过程和环节。

四、从“行为”到“过程”的转变

以行政法的基本原则为例，我认为正确理解原则的基本内涵固然重要，但如何实现其固有价值，让抽象的原则转化为具体的过程，将似是而非的概念转变为显而易见、一望而知的步骤或者环节，更加是当务之急要做的工作。我们要让行政法律关系的主体清晰明了地领会行政过程的运行方式和步骤，自己到底处于整个有机过程中的哪个环节，还需要通过哪些环节才能最终实现行政目标以实现自身利益的最大化需求，而不是让他们仅仅领略含含糊糊、不阴不阳的原则概念。

据此，一切行政行为都是一个动态的过程，必须涉及以下基本环节：（1）行政目标的确立；（2）关于行政目标的相关调查研究；（3）拟定方案，以便进行讨论和论证；（4）相关部门提出意见，集体讨论，并进行可行性分析，选择最具可行性的方案；（5）将方案具体化，制定具体的执行计划、方案；（6）对事实过程进行监督，发现问题，及时解决问题；（7）通过反馈信息来调整决策或实施方案；（8）实施调整后的方案，并再次进行反馈。从本质上来看，以上8各环节就是从“行政行为”到“行政过程”的转化的过程，也即行政法实施过程的动态考察模式，切莫忽视对同一行政过程中各连续行为之间的关联性的考察。由于，行政活动具有整体性、动态性等特征，相关概念和特征的界定在考察行政行为时存在局限性、静态性等缺陷。因此，现代行政法学必须引进“行政过程”的概念，以实现对同一行政目的而实施的一系列行政行为所构成的“行政过程”进行考察，将行政过程中的各种行为形式全盘纳入视野，并着眼于同一政过程中各行为以及同一行为内部的各环节之间的关联性，对行政过程进行全面、动态的法律规范与控制。

参考文献

[1]翁岳生编：《行政法（二版）》（下），中国法制出版社2002年版。

[2]应松年主编：《行政法与行政诉讼法》，高等教育出版社2017年版。