乡村振兴与城镇化视域下集体建设用地产权改革与基层治理创新研究

黄金辉

习近平总书记在党的十九大报告中指出，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，全面推进乡村振兴战略。从当前国情出发，解决好“三农”问题最根本的是紧紧抓住农村土地产权改革这个“牛鼻子”。但是，围绕农村土地产权改革问题，社会各界存在激烈的争论，私有化、国有化、集体化等思路均有支持者。近年来，在城镇化迅速推进和新农村建设不断取得新成效的农村现代化过程中，农村承包地“三权分置”改革已经全面铺开，集体建设用地产权改革取得了重要进展，相关学术研究成果如雨后春笋般呈现，为新时代乡村振兴提供着理论指导和智力支持。但整体来看，绝大多数研究还是单纯从经济学的角度围绕土地产权改革的缘起、问题、路径等方面展开，对土地产权改革给乡村社会尤其是社会结构、乡土文化、基层治理、社区建设等方面带来变化的深入研究相对较少，吴晓燕教授的《农村集体建设用地产权改革与基层治理转型研究》（北京：人民出版社，2018年）恰好聚焦农村土地产权改革对基层社会的影响，关注地权变动对乡村社会变迁的深度冲击，拓展和深化了农村土地产权制度的研究。

一、农村土地产权研究新动向

近年来，在城镇化和新农村建设过程中，农村土地制度改革不断试点并最终开始全面推进，土地产权制度改革的推进也推动着乡村治理和城市基层治理的变化。由此，关于农村土地产权的研究得以不断深化和拓展，不同学科、不同学派从不同角度展开了一些开拓性的研究。徐勇教授领衔的政治学“田野学派”聚焦产权与治理的关系，围绕农村产权变革与基层治理创新的关系进行了系列研究。徐勇教授指出，土地与政治有着密切的关系，特别是土地产权变迁对政治和治理有着基础性意义。其学术团队围绕产权与治理做了大量细致的实证研究，如邓大才教授主要研究农村土地产权与基层治理的关系，出版著作《土地政治：地主、佃农与国家》，并形成大量重量级论文成果;董江爱教授专注矿权改革与基层治理，王勇教授聚焦草权与基层治理，郝亚光副教授关注水权与基层治理，等等。显然，吴晓燕教授也是这个学术共同体的一员，曾发表《农村土地承包经营权流转与村庄治理转型》《农村土地产权制度变革与基层社会治理转型》等论文，《农村集体建设用地产权改革与基层治理转型研究》一书是其在前期研究的基础上，紧紧抓住集体建设用地产权改革这一农村产权改革的核心问题，围绕“农村集体建设用地产权改革新变化如何推动基层治理转型”这根红线展开研究，在深化与拓展农村土地产权研究中开辟出了新的领域。

二、农村集体建设用地研究新领域

近年来，随着农村集体建设用地改革实践的推进，相关研究成果不断出现，如刘守英、华生等人都有系统而深入的研究。吴晓燕教授的著作——《农村集体建设用地产权改革与基层治理转型研究》既在产权与治理研究中拓展出新领域，又是对农村集体建设用地研究的深化与拓展。其研究从集体建设用地改革出发，全面考察“地动”给基层治理带来的新变化，重点关注地权改革给基层治理带来的挑战以及基层治理的回应与调适，进而重构基层社会治理新体系。

1.创新研究主题

与大多数集体建设用地产权改革研究不同，该著作将农村集体建设用地产权改革作为研究的逻辑起点，在对集体建设用地产权改革试点地区做了大量实证调研的基础上，对我国农村集体建设用地产权结构的形成、现状、缺陷进行基础性分析之后，重点对集体建设用地产权改革的新变化、新特点进行考察，阐释了“集体资源产权化-集体产权市场化-集体产权资本化-集体产权证券化”的集体建设用地产权改革新变化。在这一研究基点之上，创造性地借鉴了“冲击——反应”分析范式，从冲击、困境、调适三个方面对集体建设用地产权变革下的基层治理创新进行了全方位剖析，最后提出构建适应集体建设用地产权改革新变化的基层治理新模式。

2.创新研究理念

《农村集体建设用地产权改革与基层治理转型研究》是在吴晓燕教授申报的国家社科基金项目研究基础上形成的成果，立项在党的十八大召开之前，然而整个研究成果中一以贯之的是“以人民为中心”的研究理念。从研究初衷来看，研究者并未局限于农村集体建设用地产权改革的讨论，而是关注土地产权变革中的农村社会、变革中的人，也就是“地动”带来的村庄治理资源和利益变动。在具体研究过程中，作者更关注地权变革给乡村利益主体尤其是普通村民所带来的挑战和他们的权利与利益改变，以及这些改变对村民、对农村社会发展的影响。在最后的改革优化建议方面，作者再次强调基层治理新模式要“以权益保护为导向”“满足农民自主性要求”“适应农民多元化需求”，等等。

3.创新研究深度

农村集体建设用地产权改革是当前中国乡村社会的重量级、核心级改革，也是乡村振兴的关键环节，因改革而优化的要素配置机制必将很大程度上推动乡村振兴。但也必须同时看到，农村集体建设用地产权改革并不是孤立的改革，也不是改革的终点，而是农村综合改革的一个切入点。改革本身以及改革所引发的新问题、新矛盾都需要配套性改革的推进，基层治理创新就是其中极为重要的一环。对集体建设用地产权改革后的基层治理进行深入研究是农村产权研究的深化過程，也是其重要组成部分。

三、产权政治学研究新高度

产权是治理的基础，也正是在此认识的基础上，邓大才教授等提出了产权政治学的概念，即探讨产权与政治、产权与治理之间的关系。而相对于农地承包经营权、林权、草权、矿权以及水权与基层治理的研究，农村集体建设用地产权与基层治理的研究对于产权政治学有着更深远的意义。

1.产权政治学与乡村振兴

长期以来，产权政治学的研究主要致力于解决乡村的问题。虽然，产权政治学也会涉及人的城镇化问题，但主要还是致力于农村问题的解决和乡村振兴的推进。毫无疑问，农村集体建设用地产权改革与基层治理的研究也关注农村，关注农村建设用地这一最为重要的产权要素流通之后的基层治理新变化，但这一研究却指向了关注城镇化、关注新型农村社区建设，乃至延伸到了城市化的进程中。也就是说，农村集体建设用地产权改革与基层治理创新的研究在主要着力于乡村有效治理的同时，对于城镇化、现代化都具有较重要的意义，长期看甚至对于后者的价值更大。因为，农村集体建设用地产权改革所迈向的同地同权趋势，是城镇化进程中农民土地发展权的实现，是城乡之间要素的双向流动，有助于促进城乡协同发展、共生共荣，实现乡村振兴。

2.产权政治学与城镇化

一直以来，在妨碍城乡发展的体制中，城乡二元土地制度是影响城乡平等发展的最重要的制度安排。农村集体建设用地只有国有化之后才能流入市场，也正是这个原因，城郊村的集体建设用地一直都是市场上的“香饽饽”，城镇化乃至城市化的秘诀就在于土地性质的转换。但与此同时，在珠三角、长三角等经济发达地区，国有建设用地和集体建设用地在用途上模糊化，导致了不少历史遗留问题。农村集体建设用地产权改革，一方面使远郊农村有了发展的资源与机会;另一方面，在一定程度上破解了东部发达地区的实际性难题，如位列一线城市之列的深圳，至今仍有一半的建筑体量为被称为“小产权房”的法外建筑。农村集体建设用地产权改革无疑为这些历史难题的破解提供了新思路。由此可见，研究农村集体建设用地产权改革与基层治理的关系，对我国新型城镇化的推进大有裨益。

总之，吴晓燕教授的《农村集体建设用地产权改革与基层治理转型研究》一书是对新时代农村基层治理的前瞻性研究，此成果以扎实的实证调查为基础，聚焦农村集体建设用地产权改革后的基层治理创新，这不仅是对产权政治学理论研究的拓展，还对乡村振兴和新型城镇化的路径选择具有重要的指导意义，有助于推进基层治理体系和治理能力的现代化。从这个意义上讲，该著作不仅具有理论创新价值，而且具有较强的现实应用价值。

（责任编辑：陈 果）