国土空间规划立法的逻辑路径与基本问题

李林林，靳相木，吴次芳

（1.浙江大学公共管理学院，浙江 杭州 310058；2.浙江大学土地与国家发展研究院，浙江 杭州310058）

1 引言

国土空间规划立法是中国空间规划制度和体系发展到一定阶段的必然产物。自十八大以及十八届三中、四中、五中全会接连强调生态文明建设以来，空间规划体系作为生态文明制度体系的重要组成部分在中央文件中逐步完善。2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次提出要“建立空间规划体系，划定生产、生活、生态开发管制边界，落实用途管制”。2015年发布的《生态文明体制改革总体方案》则要求，要构建“以空间规划为基础，以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度”，构建“以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系”。中央政策演进的同时，实践中自2014年陆续开展的市县“多规合一”试点与省级空间规划试点也取得初步成效[1]。现行法律法规体系下，作为合一主要对象的土地利用规划、城乡规划等都有相应国家法律支撑，也亟需对合一后的空间规划进行立法。2018年3月中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》将现行分散在各部门的规划职能一并整合到重新组建的自然资源部，一方面为规划权的统一行使提供了前提，另一方面也为统一的国土空间规划立法奠定了组织和制度基础。

国内学界对空间规划立法问题的研究主要限于对各规划单行立法如何完善的讨论，如土地利用规划单独立法[2]、《城乡规划法》的改进[3]等。对如何在多规合一基础上制定中国统一的空间规划立法，有学者在对比了制定全新且单行的《空间规划法》、修改有关空间规划的现行法律法规等路径基础上，提出可以通过多法融合打造《土地管理法》的升级版——《国土空间管理法》[4]。但总体来说，目前中国法学界在此方面的系统研究相对比较缺乏。国际上对空间规划立法的研究，主要涵盖规划权的性质与分配[5]、规划权与财产权之间关系[6]、规划审批程序简化、规划编制和实施过程中的公众参与[7]等问题的讨论。从各国空间规划立法实践看，部分国家也曾因规划立法繁杂、细碎和分散影响了空间开发质量和效率，并因此采取了“多规合一”“多法合一”，乃至“多证合一”的修法过程，如荷兰新的《环境和空间规划法》（2021年生效）[8]。相关国际空间规划立法研究可以为中国提供借鉴。

涉及统一的空间规划制定技术层面，学界已有较多讨论[9-11]。本文主要集中在对多规融合基础上制定中国统一空间规划立法的逻辑路径，及其涉及的基本问题的研究。在对现行空间性规划法律法规体系总结梳理的基础上，本文坚持从问题意识出发，按照“立法前需理清的相关理论问题——涉及新法自身的基本法律定位——需整合后纳入新法的现有规定”这一逻辑思考路径，对中国统一的国土空间规划立法的逻辑，以及新法制定涉及的基本问题进行分析。

2 现行规划法律法规体系及存在问题

根据相关法律法规文本中涉及规划类别的不同，可将中国（中央层面）现行有效的（空间性）规划法律法规分为城乡规划类、土地利用规划类、国土规划类、资源环境保护类规划以及基础设施类规划（表1）。通过对其内容和结构的梳理，中国现行空间类规划立法呈现以下特点：（1）规划层累[12]且相关立法较为分散，主要由规划部门和规划职能分散导致；（2）有关规划立法的法律法规级别不高，特别是在国土规划、主体功能区规划与区域规划方面尚未制定专门立法[12]；（3）各类（包括经济和社会发展）规划之间的地位以及相互关系不明确，整体来看，主要空间类规划制定的依据都是5年一变的国民经济和社会发展规划（如《土地管理法》第17、24条，《城乡规划法》第5条），这间接加剧了实践中各类空间性规划的不稳定性；（4）现行相关立法多数体现的是管理型立法的特征，侧重对各类规划制定和实施等不同环节的管理，对公众参与的规定不充分。

这些特点既指出了新法制定所面临的问题，也指明了立法要实现的目标。一是，要实现空间类规划领域的统一立法，包括将尚未法定化的国土规划、主体功能区规划以及区域规划纳入立法；二是，要明确新法与现行相关法律与中央政策之间的关系，包括与各类经济和社会发展类规划，以及与《土地管理法》《城乡规划法》等法律之间的关系；三是，在坚持将空间规划作为可持续发展必不可少的公共管理工具的定位同时，确认与保护受空间规划影响的私主体权益，实现从空间管理向空间治理（注重多方参与、合作与协调）的渐进转变[13]。

表1 中国现行主要（空间类）规划法律法规体系（中央层面）Tab.1 The current legal system of (spatial) planning in China (the central level)

3 涉及新法实体性内容的相关理论问题

上文论及中国现行相关空间规划立法多为对各类规划从编制到实施的具体程序的管理性规定。从节省立法成本以及提高立法效率的角度考虑，新的国土空间规划立法在性质上也属于管理型立法，但该立法将不仅仅是一部规划程序法，更要有涉及规划实体性内容的规定，包括规划权的法律性质界定，以及规划权力划分的理论等。

3.1 规划权的性质及其行使限制

在对公法和私法有明确界分的国家，规划权属于公权力范畴，是国家以实现现有各类（自然）资源及生态环境的安全、节约、有效和可持续利用为目的，赋予各级政府对各类资源与环境的利用进行宏观调控的权力。世界范围内，现代规划权的起源与人类对自然资源的破坏，以及高度城市化后引起的城市住宅问题有关[14]。本质上，政府享有和行使规划权是为了维护公众在资源利用与生存环境方面的公共利益，进而会对相关私主体的权利和利益进行干预和限制。在现代法治国家，一般都通过立法对此种干预和限制做出限定，为政府规划权的行使提供合法依据。按类别不同，可分为直接限制和间接限制。直接限制比如在规划过程中，涉及资源的配置和开发利用时应尽量采用市场交易手段，减少行政手段的使用。间接限制主要指通过建立和完善权力行使的内部和外部监督机制，以防止和减少规划权的滥用。

尽管规划权的行使是以维护公共利益为前提，但落实在具体空间范围时会对相关权利人的（空间）权利构成限制。因此，在界定政府规划权行使边界的同时，需承认并保护相关权利人的空间权利。实质上，作为法律上明确规定的“空间权”概念只存在于美国的空间立法当中，如1973年俄克拉荷马州率先制定的《空间法》。在大陆法系的德国、日本以及中国台湾地区，对土地地上/下空间利用的权利属于“地上权”（用益物权）范畴，由所依附土地的所有权人所有，不能成为单独的不动产所有权[15]。中国《物权法》第136条虽未明确使用“空间权”的概念，但规定“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立”，此处的建设用地使用权即大陆法系中的地上权。

与其他大陆法系国家不同，土地公有制下，中国（大陆地区）空间权首先由作为土地所有权人的国家或者集体所有，私主体只能通过建设用地使用权的出让等方式才能取得对建设用地及其上、下空间的使用权利。根据《物权法》第138条第（三）项规定，建设用地使用权出让时，应在合同中明确规定建设物、构筑物以及附属设施占用的空间范围，据此可以确定建设用地使用权人取得的空间权利的行使范围。此外，该空间建设用地使用权是以离开地表的土地上空或地中的一定空间为客体，权利人可排他性地予以支配，并经登记使其成为独立的物权[16]。除此之外，中国现行规划立法并未对相关主体的空间权做出规定，新的空间规划立法应作出界定。

3.2 征收的规划控制

作为一项重要的公权力，规划权的行使与政府的征收行为密不可分。在两者的内在逻辑关系上，现代法治国家背景下，政府征收权的行使受规划控制，同时规划是按照法律规定编制的法定规划。以英美法系的美国为例，尽管从起源看，征收与规划并非天然相连，但经过1954年的伯尔曼诉帕克案（Berman v. Parker），特别是2005年的凯洛诉新伦敦市案（Kelo v. City of New London），征收的规划控制得到确认[17]。在大陆法系的德国，1794年《普鲁士邦一般法》（the General Law for the Prussian States）的颁布首先承认了土地所有者在自己土地上自由从事建设活动的权利（第1章第8节第65条），同时规定该自由不得危害公益与公共安全（第1章第8节第66条）。1949年《基本法》（具有《宪法》地位）直接规定了私人财产权的社会义务（第14条），间接确认了政府规划对私人财产权的限制[18]。

中国《宪法》第10条第5款关于“一切使用土地的组织和个人必须合理利用土地”的规定，不但为国家规划管理对私人建设自由的限制提供了正当性基础，也为国家行使规划权提供了法律依据。中国现行法律法规体系下的征收，包括集体土地的征收以及国有土地上房屋的征收。尽管现行立法确认了对集体土地以及城市房屋征收的规划控制[19]，但并未对规划的法定性以及征收与规划之间的实质关系做出规定。在2017年5月23日公布的最新《土地管理法》修正案（草案）中，借鉴《国有土地上房屋征收与补偿条例》，对作为集体土地征收前提的公共利益做出了明确界定，但从本质上来说，具体征收项目的合法性与否首先取决于地方规划编制的合法性，其中充分的公众参与是保障规划合法性的关键。这也是下一步国土空间规划立法的重点内容。同时，多规合一后制定的国土空间规划也将（替代土地利用规划以及城市规划）为集体土地征收以及城市国有土地上房屋的征收提供统一的依据，一定程度上促进了统一的征收制度以及征收立法的制定。

4 新法的功能定位与规范对象

除了上述实体性内容之外，在新法的具体内容方面，笔者建议维持现行规划立法中多数采用的从规划体系构建、规划编制，到规划实施（包括修改）的立法框架，同时要解决新法的功能定位与规范对象问题。

首先，涉及新法的功能定位，需要处理好两对关系：一是新法与其他空间规划立法的关系。这涉及新法的具体实现形式问题。如果是直接由全国人大常委会制定单独的《国土空间规划法》，与其他立法即为平行关系；如果是由国务院经全国人大或其常委会授权先行制定《国土空间规划条例》，那么作为行政法规，其法律地位要低于由全国人大常委会制定的《土地管理法》《城乡规划法》《环境保护法》等一般法律。尽管如此，作为对统一的空间规划的全新立法，不管是采取制定法律、行政法规还是自然资源部部门规章的形式，在颁布实施后，其他相关立法应相应进行废、改、释。二是国土空间规划与发展类规划的关系。虽然2016年3月16日通过的《十三五规划纲要》提出了“加快出台发展规划法”的目标，但目前各级各类经济与社会发展规划并不具备法律地位。在现行有关发展规划立法的3个省级和2个设区的市级地方性法规中，仍将以国民经济和社会发展规划为代表的各类发展规划作为土地利用总体规划与城乡规划的编制以及修改依据。对于需经各级人大批准才能生效的国民经济和社会发展规划来说，虽然不是正式立法，但其制定程序确证了其作为法律性文件的地位，而约束的主要对象是各级人民政府[20]。区别于经济发展类规划，国土空间规划的首要目的是实现对各类空间资源的保护性利用，而不是单纯促进经济增长。这就要求两者之间不应只是单向的约束，而应该是相互协调、相互促进的关系。

其次，对作为新法规范对象的空间，根据《深化党和国家机构改革方案》中对自然资源部“统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”的表述，应该涵盖的是所有国土空间，是包括陆地海洋、城市乡村，统筹上中下游、山上山下、地上地下的全域规划。涉及空间的分类，在国家和省级层面，根据《全国国土规划纲要（2016—2030）》以及《省级空间规划试点方案》，可以按“三区三线”（城镇、农业、生态空间以及生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界）进行空间划分。而在市、县、乡（镇）一级，《土地利用总体规划管理办法》提出了“三界四区”（城乡建设用地规模边界、扩展边界、禁建边界，允许建设区、有条件建设区、限制建设区、禁止建设区）作为城乡建设用地管制边界和管制区域。 除了横向上的空间划分，《物权法》第136条的规定提供了空间的纵向划分（地上、地表、地下）方式。在覆盖所有国土空间的前提下，新法应明确不同层级地域范围内空间的划分方式，以更好地保护和利用具体的国土空间。

5 基于已有规定完善空间规划编制与实施法律机制

5.1 作为立法前提的空间规划体系构建

科学合理的空间规划体系构建必须基于对给定空间范围内各类自然资源全面、深入的调查评价，这也是实施国土空间用途管制以及空间规划编制的前提。除了要按照统一的调查依据、标准和体系尽快建立全国自然资源统一调查监测制度[21]外，笔者认为，在规划编制主体方面，要在已有的涉及规划编制公众参与规定基础上，进一步落实参与的具体程序规则设计（表2）。至于各级政府规划权力的划分，虽然《生态文明体制改革总体方案》提出了国家、省、市县（设区的市空间规划范围为市辖区）的三级划分，但笔者认为，新的国土空间规划体系总体上应分为“两层五级三类”。

“两层”是指将国土空间规划分为宏观上的结构规划或者称为战略规划（中央和省级）和微观上的地方规划（市级以下）。“五级”是指空间规划的编制主体包括中央、省、市、县和乡五级。虽然分三级编制主体可以赋予市县政府更多的规划自治权，符合规划权下放的国际趋势，但在中国，如果要在“定用途、定数量、定空间、定时间”的土地用途管制基础上构建国土空间用途管制制度，仍需保留原土地利用规划体系下市级和乡级政府的规划编制权力。此外，从2014年发布的市县“多规合一”试点地区名单看，包括7个地级市（4个有下辖县，3个没有）和21个县级政府（6个区、7个县、8个县级市），也间接承认了市级政府的空间规划编制权力。“三类”是指国土空间规划整体上包括总体规划（主导性）、专项规划（实施性）和详细规划（县以下的单元规划）（实施性）三类。总体规划是主导性规划，专项规划以及县级以下政府编制的详细规划是实施性规划。至于不同级别和类别的规划间的相互关系，在纵向上应当是自上而下的逐级控制，横向上总体规划与专项规划相互促进。

表2 涉及规划编制和实施各环节已有的法律规定及存在问题Tab.2 Existing rules on the formulation and implementation of planning and the associated problems

5.2 规划编制法律机制的完善

涉及空间规划编制的具体内容与程序，首先要明确空间规划编制应遵循的基本原则。结合新法要实现的立法目标及相关法律规定，其至少应包括：（1）合法性原则，指规划权的行使以及空间规划的手段都应当在法律规定的范围内；（2）绿色原则，主要是与《民法总则》第9条“民事主体从事民事活动，应当有利于节约资源、保护生态环境”（即所谓“绿色原则”）的规定相对接；（3）平等原则，指的是空间规划的编制要体现公权与私权的平衡；（4）民主原则，主要体现在通过空间规划编制与实施过程中专家以及公众的充分参与，以确保规划编制的民主性与公益性。

根据该环节已有规定及存在的问题（表2），笔者认为，为了保障多规融合后制定的空间规划真正落地实施，需要继续构建并完善空间用途管制制度，包括各类指标控制体系。具体落实上，除了建立分级（区分生态保护红线和一般生态空间）分类（区分森林、草原、湿地、河流、湖泊、滩涂等）的自然生态空间管理模式外，还需对生态空间内部建设用地、农业用地如何进行管控，生态空间内部用途之间如何转换，以及生态空间是否以及如何向城镇空间、农业空间转变等问题制定一整套法律规则。同时，根据《生态文明体制改革总体方案》以及《自然资源部的职能配置、内设机构和人员编制规定》（2018），现行土地利用总体规划中的数量指标控制体系（包括6项约束性指标和9项预期性指标）仍将保留，并进行简化；新设开发强度指标作为约束性指标，控制建设用地总量。涉及空间规划编制具体程序，主要问题是统一的空间规划编制机构的确定。中央层面，自然资源部已成立国土空间规划局专门负责组织编制全国国土空间规划和相关专项规划并监督实施。各级地方政府也应及时组建专门机构负责当地空间规划的编制。涉及规划编制的监督机制，现行主要空间类规划都是由相应级别的政府，而不是人大批准。只是规定了在各类城乡规划批准前需经过本级人大审议。从实施效果看，中国尚未建立起有效的规划编制监督机制。建议立法进一步规定空间规划需要经过各级人大审议并批准实施，以强化规划的法律效力。

5.3 规划实施和修改的法律保障机制

在规划实施环节，首先，要统一各类空间性规划的期限，并完善规划修改的法律程序。经过审批通过的空间规划开始实施后，只有符合法定事由时才能启动修改程序，同时必须征求相应空间范围内利害关系人的意见，并对修改的必要性进行评估论证。因规划修改对相关利害关系人的合法权益造成损害的，应依法提供补偿。从提升中国国土空间治理能力和水平角度看，统一的国土空间规划的制定也意味着现行各类规划许可证审批程序的简化与融合。在全国自然资源统一调查监测制度基础上构建并优化国土空间动态监管和基础信息平台，有助于简化和整合各类差别化的审批流程。结合中国当前正在进行的行政审批制度改革，以浙江省“最多跑一次”改革为例，可以进一步实现国土空间规划审批、修改、补偿和监管程序的便捷和高效，实现空间规划领域的“多证合一”。然后，对在空间规划编制、审批、实施，以及修改过程中的各类违法行为应设置相应的法律责任制度。比较而言，《城乡规划法》此方面的规定较为完善，为新法中相应内容的制定奠定了基础。

6 结论与讨论

一国空间规划法律体系的建立与本国的政治制度有关。比如在实行联邦制的美国和德国，地方政府拥有较大的立法权以及规划权，相应的在中央／联邦层面并未制定统一的国土空间规划立法。中国实行的是单一制，地方政府立法以及规划权力的大小取决于中央政府的授权，也有制定统一的国土空间规划立法的必要。通过国土空间规划立法的制定和实施，不但可以为“多规合一”后统一的国土空间规划的制定提供法律依据，也推动了“多法合一”以及“多证合一”的实践进程。从节省立法成本和提高立法效率角度考虑，新的空间规划立法可借鉴现行多数规划立法从规划体系构建、规划编制，到规划实施（包括修改）的总体立法框架。同时，要增加现行规划法律体系下没有深入讨论的涉及规划权法律性质、受规划影响的私主体空间权益保护等实体性内容，以提高立法的质量。

至于新法的具体实现形式，有学者在总结分析多个国家空间规划立法并结合中国立法实践基础上，提出了由低到高，即从通过《土地管理法》的修订覆盖整合后的空间规划内容，到制定单独的《国土空间规划条例》，再到制定单独的《国土空间规划法》的立法目标和路径①严金明. 空间规划立法路径和框架建议，第11期UP论坛“协同推进国土空间开发保护法与空间规划立法”，北京，2018年10月31日。。这与其他学者坚持的否定制定单独《空间规划法》的可行性，提出制定优化升级的《国土空间管理法》路径[4]截然相反。尽管如此，两者都将通过《土地管理法》的修订实现国土空间规划统一立法作为可行路径。笔者认为，《土地管理法》的修订并不能实现新的国土空间规划立法所承载的目标。首先，《土地管理法》是中国土地管理和利用领域的基本法，主要负责对相关方面做出原则性规定，而当前的空间规划实践需要的是更整体、更全面和更细化的立法以推动各级空间规划的落地实施。其次，在当前农村“三块地”改革即将收官之际，《土地管理法》修订的重点将放在农村土地制度改革，即主要涉及农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革上。如果将实现统一的国土空间规划立法的目标也寄托在此次《土地管理法》的修订上只会推迟这一进程，延缓立法对农村土地制度改革的推动作用。

基于空间规划立法的必要性和紧迫性，以及实践面临的复杂性，在制定单独的《国土空间规划法》条件成熟之前，可考虑由国务院先行制定一部《国土空间规划条例》（《立法法》第9条）。待经过实践检验条件成熟之时，再将条例上升为单独立法（《立法法》第11条）。同时，该条例的制定可以为十三届全国人大委员会立法规划中立项的《国土空间开发保护法》（需要抓紧工作、条件成熟时提请审议）的制定奠定基础。国土空间的开发与保护涵盖调查、评价、规划、开发、利用、整治和保护等多个环节，作为其中重要一环的空间规划的立法，在一定程度上会影响该法的立法进程。这也为将来的《国土空间开发保护法》直接吸收该《国土空间规划条例》提供了可能性。