基于公共政策视角下的乡村规划改革策略探讨

杨斯奇 （安徽建筑大学建筑与规划学院，安徽 合肥 230601）

0 前言

近些年来，随着经济的全球化发展，我国的城镇化水平飞速提高，势头迅猛，城镇化的发展对乡村的影响不断的加大，也在一定程度上影响了现阶段的乡村规划制定与实施，我国的乡村规划改革已经进入了一个新的发展阶段。在这一阶段的乡村建设中，各种问题交织、汇集在一起，给乡村规划的改革带来了巨大的挑战。本文基于公共政策的视角，阐述了我国现阶段乡村规划基本情况，并对乡村改革中遇到的各类问题做出了简单的分析，针对各项问题和乡村发展的新趋势，提出了相应的规划应对策略。

1 公共政策内涵的分析与解读

经过查阅国内外的相关资料，阅读文献文章发现，城乡规划的发展历程有一个较为明显的变化轨迹。国外城乡的规划发展，总结起来经历了大概三个时期，首先注重物质空间的规划，这是规划形成的最初理念，简单来说就是排房子，对于其他的功能和思想还没有过多的思考；然后发展到关注社会经济层面，城乡规划根本出发点是为了让我们生活的区域得到更好的发展，统筹安排各项工作，平衡和解决与发展相关的各项问题；如今，城乡规划的发展已经转向了公共政策的视角，形成了一套基于公共政策体制下的城乡规划体系。随着我国进一步深化各项改革，特别是政治体制的改革，要求政府的职能从原先以经济建设型为要点转向面向大众、服务大众的公共服务型，这就使得城乡规划向公共政策方面的转变显得尤为重要。

1.1 公共政策内涵分析

公共政策，顾名思义，主要属于公共管理学范畴，是第二次世界大战以后诞生于美国的一门新型的交叉学科，传统学派的公共政策研究由政治学和行政学派生而来，旨在从规范的意义上来平衡国家、社会和人民之间的利益联系。权力机关为了解决公共问题、平衡各方面的利益，通过选择和制定相关公共政策从而达成既定的目标要求。

对于公共政策的含义，世界各国许多学者都表达了自己不同的看法。美国的伍德罗·威尔逊（Woodrow Wilson）认为，公共政策是由政治家制定的一种法律和法规；哈德罗·D·拉斯威尔（Harold.D.Lasswell）和亚伯拉罕·卡普兰（Abraham.Kaplan）则表示，公共政策应该是一种有着具体目标、价值和策略的计划；美国的政治学家戴维·伊斯顿（David Easton）则看法不同，他认为公共政策应该是政府部门对整个社会的价值认知做权威性的分配。从各位学者对公共政策的看法和表述中，我们可以总结出公共政策大郅包含的几个内涵：首先是公共政策应该是由政府权力机关所制定的；第二，公共政策它是一种计划、策略和指南；第三，制定公共政策是为了解决社会问题，引导、协调和平衡社会各方面的利益；第四，公共政策它是一种公共管理活动，是一个动态的过程。

1.2 公共政策的基本特征

作为一项面向公共的动态管理活动，公共政策具有突出的三个特征，即权威性，层次性，动态性[1]。

1.2.1 权威性

公共政策作为一项实施性的策略，权威性是其能够确实落地的前提条件，离开了权威性，公共政策就缺乏说服力，最终只能停留在纸上，并不能落到实处。想要发挥公共政策的作用，权威性是必要的保障，公共政策的主旨是为了解决社会社会公共问题[2]，维护社会公众的权利与权益，在它的实施过程中，就需要制定相关的法律法规来制约各个利益主体之间的行为，统筹和协调各方面的利益。在公共政策的实施过程中，可能会损害社会小部分、短期的利益，但它的出发点是为了促进整个社会的协调发展，保障长远的公共利益，所以，从基于利益保障的角度来说，权威性是公共政策得以落地实施和发挥效果的基本特征。

1.2.2 层次性

公共政策的层次性是基于不同等级的政府权力部门来说的。由于制定公共政策的主体是政府权力机关，它有着自己的权力等级和管辖范围，比如国家、区域、省市、地方等几个层面，因而公共政策也呈现出不同的层次和效用。根据这种特征，公共政策的层次性可以分为三类，首先是元政策，它是国家的根本政策，指导和规范基本政策与具体政策的制定，规定着各项政策制定的思想方法与理念；其次是基本政策，主导着具体政策的实施，确定了具体政策制定应该遵循的基本原则[3]；最后是具体政策，是最终实施的实质性政策，贴近公众的利益，我们通常接触到的都是具体性的政策。

1.2.3 动态性

各国学者都提到了公共政策是一项政府活动，是一项为了协调利益矛盾而不断发展的动态过程。问题会随着所处的状态不断变化，社会发展的不同时期会存在不同的问题，这就要求公共政策要做到适时而变。同时，政策的制定具有一定的滞后性，从发现问题、反映问题到制定策略，最后颁布实施几个环节，问题可能已经产生了新的变化，此时又必须要调整相关政策，应对新的矛盾。同时，在政策的实施过程中，必定会触及某些群体的利益，这就不可避免的引起摩擦与矛盾，此时，公共政策就需要权衡各方面，及时的做出调整。由此可见，公共政策必须具有一定的动态性，以应对随时发生的变化，在不断的动态调整中，发挥出应有的作用。

2 城乡规划与公共政策的关系

从根本上来说，城乡规划属于公共政策范畴。首先，作为一项实施型的策略，城乡规划制定的主体同样是政府权力部门，为了促进经济和社会的不断发展，规划方案也在不断地完善，它的出发点是为了妥善解决规划区域内所存在的问题，寻求一种合理的发展方式以平衡各个利益主体的要求。现阶段城乡规划在给我们描绘美丽蓝图的同时，强调规划的实施性，以及调整与反馈过程，体现出作为公共政策的一种管理的过程。

2.1 城乡规划的权威性

《城乡规划法》是国家颁布的法律，从根本上保证了城乡规划的权威性。作为一项重要的政府职能，城乡规划在一定程度上体现了作为管理者的政府部门指导和管理城市与乡村的发展建设的政策导向性[4]。政府通过控制城市土地的使用、空间的布局等各个方面来直接影响城乡的发展。规划的制定和修改过程更能体现作为公共政策的权威性，必须经过相关主管部门审批同意，在实施以后规定着权力范围内所有建设开发行为，一切建设活动必须以规划方案为行动准则。

2.2 城乡规划的层次性

城乡规划同样体现出了层次性，从宏观层面的战略规划、总体规划，到中观层面的控制性规划，再到微观层面的修建性规划，都带有着明显的等级结构，并且与政府部门的行政体系架构有着逐级对应的关系。

2.3 城乡规划的动态性

城乡规划的定义是研究城市和乡村的发展、统筹安排各项设施建设以及合理布局空间。对于未来的发展，我们无法做出完全准确的判断，此时就需要及时做出调整以适应不断变化的发展趋势，城乡规划并不是一种最终的状态，这就体现出了城乡规划的动态性。我国现在正处于经济快速增长的重要时期，城乡发展建设日新月异，因而更加需要城乡规划适应这种变化，在不断的调整中促进城市与乡村更好的发展。

3 城乡规划中的乡村规划

随着中国城镇化速度的快速发展，乡村规划越来越受到人们的关注[5]。2007年，为了加强城乡规划的管理，改善人居环境，协调城乡的空间布局，经全国人民代表大会讨论通过，颁布了《中华人民共和国城乡规划法》，《规划法》明确表示，我国的城乡规划体系涵盖了包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村规划五大方面内容，进一步强化了乡村规划的地位。乡村地区历来是传承我国传统地域文化的重要地区，由于受到传统思想的影响，农村在现代城市化的进程中，一直处于比较被动的位置，并且容易产生种种矛盾，阻碍城镇化的发展，乡村的稳定成为中国的城镇化建设中至关重要的一个环节。

我国地域广大、幅员辽阔，乡村所处的地域环境复杂，经济发展情况不一，社会文化多元和村民需求差异巨大，这导致了在实际的规划实施过程中，存在着诸多的问题，其中最为突出的就是规划标准的无序和范围界定不清，因为《城乡规划法》颁布的时间较晚，关于乡村规划的相关法律条文在时间上与之不相匹配，现行的城乡规划体系对应的是行政建制的等级，而乡与镇属于同一等级，但是乡集镇与镇区却是属于两个不同的范畴，因而相关的概念亟待统一。

3.1 乡村规划的特点

3.1.1 乡村规划的综合性

乡村规划并非简单意义上的空间规划，需要考虑方方面面综合相关的问题，首先需要解决的是发展问题，包括生态环境、用地选址、产业发展等等，需要根据不同地区的实际情况选择相应的对策，统一协调土地利用规划和空间利用规划，从而解决乡村的综合性规划问题。

3.1.2 乡村规划的实施性

乡村规划是一项实施性的规划，需要强有力的政策作为支持。乡村规划关系到农村人民群众的切身利益，要落实到乡村建设的实处；从农民的视角来看，他们渴望改善自身的生活状况和生存环境，需要的是时间短见效快的规划。乡村规划的受众群体就是广大农民群众，在实施过程中需要充分考虑他们的意愿。

3.1.3 乡村规划的创新性

乡村规划应是一项创新型的规划。乡村规划没有固定的模式，它的制定与实施需要结合当地乡村的实际情况做出相应的调整。在规划的制定期间，考虑到乡村所处的区位条件、生产发展的条件阶段，同时，地域文化特色也是一项重要的影响因素，在综合考虑规划部署之后方能推进实施，这就要求乡村规划需要有创新性，能够因地制宜，排除各项困难落地实施。

3.1.4 乡村规划的全过程性

乡村规划普遍存在的问题之一，就是规划建设与管理的脱节。举例来说，在乡村中设置垃圾桶和垃圾站，初衷是为了改善农村的生态环境，防止垃圾的随意丢弃与堆放，提高村民的生活品质，但随之而来的问题是，由于区位原因，城市环卫部门不能兼顾到农村偏远地区，虽然村民集中收集和堆放了垃圾，但是却没有人来回收处理，随着时间的推移，这些环卫设施最终成为了摆设，同时因为管理不当，很快就变得破旧不堪。透过垃圾桶问题可以看出，乡村规划应是一种全过程的规划，这样才能保障规划前、实施中、完成后的有效监督和管理。

3.2 现阶段乡村规划面对的问题

3.2.1 乡村老龄化

随着经济的发展和城镇化速度的加快，大城市产生了巨大的人口吸引效应，在城市中拥有更多就业机会和经济收益，这就带来了的城乡的人口流动，这些流动人口有着明显的由农村向城市集中的态势，特别是青壮年劳动力，不再从事传统的农业劳动，转向城市的服务性行业和制造业，随之而来就是乡村人口老龄化问题。

3.2.2 乡村空心化

乡村空心化是由与大量的村庄建设用地被荒废和闲置所导致的。农村中拥有着大量的外出务工人员，他们之中有的是常年在外打工，很少或者过年时候才回农村老家，有的则是在农闲时间出去打工，这些外出务工人员往往在农村都拥有房屋住房，因为常年不在家，导致了房屋的长期空置。此外，通过置业或升学方式获得市民待遇的农村人口，在农村依旧保留着祖宅，也进一步加剧了乡村空心化的现象。

3.2.3 乡村与城市的差异

首先是空间上的差异，乡村分布较为松散，密度相对偏低，并且对自然环境有着很强的依赖性；其次是乡村的社会结构相对稳定，农村的居民普遍具有强烈的家庭归属感[6]；并且农村的自治特征较为明显，有着较强的自我管理和修复的能力，对新鲜事物缺乏了解，信息交流较为闭塞，对于外界文化的冲击有着一定的抵触心理。

4 乡村规划改革应对策略

长期以来，我国的农业社会发展，伴随着乡村的同步发展。自发生长的乡村，很多都没有合理的规划局部，更不必谈相对应的管理与指导，而为了经济的快速发展和实现富国强国的目标，城乡规划的目光一直聚焦在城市发展的层面，进而忽视了我国乡村的发展，对乡村的规划与建设认识不足，在实施过程中存在着重物质、轻文化，重效果、轻管理的现象，导致了乡村规划的发展一直停滞不前，无法取得实质性的成效。为了改善这种状况，乡村规划的改革需要做出积极的应对策略。

4.1 政策改革策略

乡村的发展，需要政策方面的相关支持，面对新形势下的乡村规划，需要从政策与机制方面找寻改革的突破点。

健全乡村的社会保障体制，有效引导乡村人口向城镇人口转移，从而适应新型城镇化的各项要求，城市有计划的放宽乡村人口的户口迁移政策，在吸引人口的同时将其转化为城镇人口，引导农村转移人口到城市中置业安家，有条件的地区还可以考虑就地城镇化的形式；完善和推广社会保障体制，缩小城乡之间、区域之间、阶层之间的差距，并且为社会的弱势群体提供基本的保障；完善乡村的管理体系，传统的乡村规划已经难以适应当下乡村发展新的要求，并且后续的管理工作不能及时到位。需要探索和发展新的乡村规划体系，在规划中融入对乡村空间、土地利用等多方面的研究。乡村规划的管理是规划活动中较为薄弱，也最容易被忽视的一环，在规划完成实施后应加强对乡村规划的反馈、监察、管理工作的全过程参与，确保乡村规划的作用与效果能够最大程度的发挥。

4.2 因地制宜策略

由于我国地域辽阔，不同区域乡村的发展情况各不相同，乡村规划的制定与实施应考虑实际情况，因地制宜，对于不同地区的乡村而言，需要根据所处的自然环境、社会结构、传统风俗文化等方面的特征，确定规划发展的重点；对于不同发展形态的乡村而言，就其现状进行相应的规划，有产业发展基础的特色乡村，可以增加基础设施和服务设施来促进和引导产业的发展，提升乡村的竞争力，增强发展的动力；传统古村落的发展则是以“保护优先”为基本原则，避免破坏乡村的总体环境，要用“绿色可持续”的思想制定相关规划，并将生态保护等思想融入到乡村规划之中。

5 总结

在中国城镇化快速发展的今天，我国乡村规划的发展关系到广大农民群众的切身利益，同时也影响到我国的城镇化发展。乡村规划具有着地域性和特殊性，与城市规划之间也存在着一定的差异，我们应当从多角度出发，在实践中摸索，充分挖掘乡村的社会、经济、文化价值，基于公共政策的角度综合考虑制定相应的规划，通过全程跟踪监察、动态管理等手段，提出建议性的改革策略，进一步提高规划实施的效果。