乡村治理视角下民族地区村规民约的完善路径
——以玉溪市红塔区为个案

余 婷 杨昌儒 周真刚

（贵州民族大学 民族学与社会学学院，贵州·贵阳 550025）

2017年10月，党的十九大胜利召开，十九大报告中提出了决胜全面建成小康社会的战略部署，并明确了分阶段实施的战略规划。2018年初，中央两办发布了《关于实施乡村振兴战略的意见》，进一步明确了实施乡村振兴的现实意义和阶段性目标。为了按照时限完成这一重大历史任务，必须重新确立乡村振兴的思路举措，进一步建立健全党的农村工作领导体制，并在全国范围内深入完善乡村治理体系[1]，各地基层党组织也应进一步创新工作思路，切实激发各地村（居）民实现有效自治。

村规民约由来已久，其发展完善也经历了漫长的历史过程。在不同的历史时期，村规民约均发挥着巨大作用，它是一种传统的农村治理规范，也是村民自治的制度化体现。我国的村规民约均产生于基层民主，是由村（居）民们在符合其意愿的基础上共同商议、制定并自觉、自愿遵守的行为规范。建国以后，村规民约经历了“从有到废”，又“从废到兴”的发展历程。20世纪50年代末至70年代初，国家政权直达基层，各地以往一直沿用的传统乡规民约被废弃；20世纪70年代末以后，在我国新的乡镇治理体制下，传统乡规民约复兴，但实用性表现不一，有些村规民约被改造成固定化、形式化的文本，不具约束力和实际可操作性，而有些村规民约则转化为地方政策、法规，具备一定的执行效力；20世纪90年代以后，我国由计划经济向市场经济转轨，农村可分配利益逐渐增多，各地的村规民约逐渐勃兴起来，并发挥了推进村（居）民自治、整合农民利益等诸多重要作用[2]。

一、村规民约的涵义、特征和基本类型

（一）村规民约的涵义

村规民约的涵义在部分权威典籍中均有所界定，如《中华人民共和国村民委员会组织法》的定义最为详细，分别从制定主体、制定内容及制定流程对村规民约进行了全面的界定，并认为村规民约是村民自治的重要依据和主要表现形式；而《中国大百科全书》（第二版）则是从村规民约的历史由来、执行依凭来进行界定，认为村规民约是一种具有约束力的行为规范和行为模式；《辞海》则认为村规民约是一种非正式制度，其在执行过程中依靠的是群众的自发和自愿，不具备法律约束力。

学术界对村规民约涵义的讨论在一定时期内曾百家争鸣，许多学者从不同研究视角进行了讨论。有的学者将村规民约等同于乡规民约，而有的学者则持相反观点，认为村规民约不能等同于传统乡规民约，并认为它只是特定阶段的产物，也有学者直接将村规民约和村民自治章程视为一体[3]。

综上所述，我们可以将村规民约的涵义界定为：村规民约是一种基于当地传统文化习惯，并在特定的村（社区）范围内适用于该区域内人群的，由该区域内的村（居）民们经过共同商议、表决后订立，要求全体村（居）民自觉遵守的，具有广泛影响力和约束力的行为规范的总和，它是村（居）民实现自我教育、自我管理和自我服务的自治章程[4]。

（二）村规民约的基本特征

从村规民约的涵义可看出它具有几个基本特征：第一，村规民约是一种特定的行为规范，且建立在村民自治制度之上；第二，村规民约是由当地村（居）民共商共议后订立的；第三，村规民约是大家自觉自愿遵守，并受到普遍认可的；第四，村规民约直接反映和体现了该地区的传统习惯和文化；第五，村规民约是全国各地基层职能部门进行乡村治理的重要手段。

作为一种有别于国家法律的非正式制度，村规民约除具有自身特点外，还具有以下普适性的特征：第一，地域性和有限性。该特征表明村规民约只能在一定的区域范围内才具有相应的效力，超出这个范围则失去约束力；第二，普遍性与广泛性。该特征是指村规民约作为一种规范形式在目前我国的村庄社会广泛存在，被普遍推广和使用；第三，权威性与自治性。该特征是指村规民约通常能够体现乡村社会权威（政府、村级组织、乡村精英）的意志，且在一定程度上反映了村民们的意愿并被大家用于自我管理；第四，稳定性与变通性。村规民约的稳定性是指其一经产生，便会长时间被执行，不受或极少受外力打破，而其变通性是指随着社会大环境的改变，村规民约的内容或形式也会发生根本性变化；第五，外显性与内隐性。该特征主要是指部分村规民约以文字形式展现，而部分村规民约则没有文字作为载体，仅仅是靠口口相传或约定俗成来执行[5]。

（三）村规民约的基本类型

针对村规民约的类型，学术界一直未有定论，不同学者从不同的研究视角对其进行了划分。目前，张明新和于大水的划分方法得到相关领域研究学者们普遍认可并予以采用的。张明新认为，村民自治章程有别于当代的村规民约，它只是传统乡规民约经过发展后呈现出的高级形式，而传统的乡规民大约可分为两种类型，分别是劝诫性与惩戒性的规约。于大水则认为，当代的村规民约划应分为两种类型，即村民自治条例和各种单项规约。

改革开放以来，村规民约迅速发展，其高级形态也随之出现。乡规民约的基本类型也因不同的划分依据而呈现出诸多不同类型，笔者将当下村规民约的基本类型归纳如下：第一，依据载体不同可将村规民约划分为纸质型、墙栏式、网络虚拟类三种；第二，依据主体不同可以将村规民约划分为宗教类规约、村级组织规约和乡规民约；第三，依据涵盖范围的不同可以将村规民约划分为综合性村规民约和单约性村规民约；第四，根据内容的不同可以将村规民约划分为环境整治、婚丧嫁娶、倡导节约、集体财产、计划生育、新农村建设等村规民约[6]。

村规民约的“从有到废”“从废到兴”并迅速发展到其高级形态，均显示出其自改革开放以来直到当今社会的乡村治理中均发挥着不可或缺的重要作用，而不同类型的规约适应了村民自治的不同需要。

二、玉溪市红塔区概况及村规民约修订过程

（一）红塔区概况

红塔区是玉溪市发展的中心，也是玉溪市的主体，占据着得天独厚的区位优势与资源优势。红塔区地理位置优越，地处滇中，联通滇南，四面环山，气候宜人，周边与诸多县区接壤，是建设云南桥头堡和滇中城市经济圈的重点区域。红塔区内交通便利、四通八达，多条国道、高速路贯穿其间，是通往东南亚、南亚邻国以及滇南地区的重要通道，也是云南省南北交通的枢纽要道。

截至2016年，红塔区家庭总数达到17.8973万户、登记总人口达到4.43104万人。其中，农村人口1.93113万人，城镇人口2.49991万人；该地区现有30 多个常驻少数民族和5个世居少数民族，少数民族总人口数超过7万，占总人口数的比重超过16%。红塔区内设有9个街道，此外还设有2个彝族乡——洛河乡和小石桥乡；村委会（社区居委会）104 个，其中社区94个，村委会10个；村（居）民小组1106个，其中社区居民小组1035个，村民小组71个；自然村437个。

（二）红塔区村规民约的修订进程

红塔区作为玉溪市的经济文化中心，近年来飞速发展，不论是在城市发展还是新农村建设方面均走在全市前列。但红塔区2017年之前所执行的村规民约大多产生于十多年前，由于那时的政策、体制尚不健全，导致近年来依托村规民约来施行的村民自治日益暴露出诸多问题，特别是村规民约执行过程中的监督管理、集体利益如何分配等等，这些问题直接导致了旧的村规民约无法适应当前新的形势，并使得管理陷入艰难困境。近年来，玉溪市农村集体经济迅速发展，可分配的集体收益逐年递增，根据旧的村规民约来进行新时期的集体经济收益分配时，诱发了大量的矛盾和纠纷。此外，部分旧的村规民约内容不甚合理，在实际执行过程中无法操作；还有部分旧的村规民约内容过时，未有与时俱进的补充、完善、更新，直接无法适应当前的村民自治；更有部分地方的村规民约由于制定时间久远，已与当前国家的政策和法律法规相冲突。由此可见，当前大部分旧的村规民约已远远滞后于时代的发展，已无法有效化解农村基层存在的各种问题、矛盾，所以应该结合现行法律、法规对旧的村规民约进行修订完善，使之能够切实推进农村集体分配制度的改革，并重新成为新时代村民自治的工具。

三、红塔区旧的村规民约呈现的突出问题

红塔区旧的村规民约制定时间较早、实施已久，但普遍存在多年未修、内容粗放、条款过时的现象，个别条款甚至违反了当前的法律法规。经过梳理红塔区部分地区旧的村规民约，笔者发现其普遍存在三个方面的突出问题。

（一）部分条款内容与当前国家的法律法规相冲突

根据我国“村（居）民委员会组织法”的有关规定，村规民约中明文规定的内容不得违反宪法、法律和国家政策，但红塔区大部分旧的村规民约中均存在一些有违国家法律法规的内容。其中最为突出的就是违反《婚姻法》中明确规定的“男女平等”和“婚姻自由”条款而导致的“空户问题”。“空户”是指在村（社区）集体里，保留了户口，却不能享受该村（社区）集体经济待遇的群众[8]。在以往的数十年间，红塔区各村（社区）中出现了庞大的“空户”人员群体，这些“空户”人员主要是由于外嫁未迁出户口、离婚再婚户口迁进迁出或是农转非所导致的。由于在旧的村规民约中这部分人群无法享受集体利益，所以他们频繁到各级部门上访。而在红塔区还有部分旧的村规民约有这样的规定，如果某户有两个女儿，则只准一个女儿招女婿上门，可享受村（居）民待遇，而另一个女儿必须外嫁；离异妇女则不能享受村（居）民待遇。据当地有关部门统计数据表明，红塔区范围内，户口在本村（社区）却无法享受相应福利待遇的约有九千五百人，其中妇女所占比重超过五分之三[9]。造成上述状况的原因均是由于旧的村规民约制定程序不规范，直接导致了诸多条款与国家法律法规相悖，而各村（社区）均有一套对集体经济组成人员资格的界定标准，且该标准各村（社区）都不相同，这些进一步导致许多村（居）民的权益得不到充分保障，直接影响了整个村（社区）的和谐稳定。

（二）村（居）民作为制定主体的权利被剥夺

村规民约是村（居）民们自愿遵守的契约，是村（居）民们参与制定、共同认可、并自觉自愿遵守的日常行为规范，它也是所在村（社区）内村（居）民共同利益的集中体现。为了有效执行村规民约，有必要动员村（居）民们参与到制定过程中来，并使其充分享受应有的权利。充分尊重村（居）民作为村规民约制定主体的权利，就要求村民委员会切实执行征求全体村（居）民意见和建议的制定步骤，听取和采纳村（居）民提出的合法、合理建议，然后将其意见纳入村规民约当中，成为大家共同认可的规约。根据有关规定，村规民约应该经过全体村（居）民共同讨论后，提交村民大会进行表决并备案后实施，然而，红塔区内几乎所有的村（社区）旧的村规民约过去都是按照惯例召集村（社区）干部们私下商定，或是按乡（街道）提供的样本直接改头换面、制定出台，而且基本所有的村（社区）均没有按照规定程序完成相关步骤，特别是表决、公示和备案这些重要环节，这就导致普通村（居）民丧失了应有的知情权和参与权[10]。过去，农村利益少，矛盾纷争也少。但随着改革开放以来我国经济的快速发展和城镇化的快速推进，农村可分配利益也迅速增加，因此利益分配对象、分配标准变成了所有村（居）民都异常关注的敏感问题。在此背景下，旧的村规民约中规定的分配依据已经不再适用。

（三）内容不完备，可操作性不强

从红塔区旧的村规民约来看，部分村（社区）的村规民约所规定的内容涵盖面较广，涉及乡村治理、社会治安、环境卫生、邻里关系、集体利益分配等方方面面，较为完整齐备；而有的村（社区）制定的村规民约则内容过于单一、笼统，条款较为过时、粗放，没有具体的奖惩规定和执行程序，缺乏有效的约束力和可操作性。具体而言，红塔区一些村（社区）旧的村规民约多为一些道德宣言，规定村（居）民具体权利和义务的很少；而有些村（社区）的村规民约义务本位思想突出，且权利义务不对等，关于个人权利、财产权和个人民主政治权利的条款很少甚至没有；还有些村（社区）的村规民约中规定了违反规约的处罚程序，但大多数都是罚款、取消福利特权和其他经济处罚，没有使用说服教育等灵活的惩罚方式。除上述普遍存在的问题外，据笔者查阅红塔区旧的村规民约还发现，大部分村规民约都能采用成文形式公布，但内容繁简、表述、格式各异。有的寥寥几条，不具操作性；有的洋洋几十条，但不具针对性。此外还有许多不成文的村规民约虽然没有形成文本形式，但是在日常管理规范中却在实际执行，比如关于集体经济利益的分配问题，许多村（社区）是通过村民小组部分人员商议确定下来后相互口头传达，而有的村（社区）甚至直接采用抓阄的方式来确定，这些非规范性操作均被视为可执行的村规民约。

四、红塔区新村规民约的完善经验

经过前期近1年时间的调研，红塔区人民政府于2016年把修订完善村规民约（居民公约）的工作作为当年深化改革的一项重要内容。2016年7月，红塔区人民政府选取了5个村（社区）45个村（居）民小组开展试点，它们分别是位于中心城区的新兴社区、地处红塔区周边街道的古城社区、大营街社区和春和社区，以及洛河乡洛河村。这5个试点村（社区）均含少数民族常住人口，如北城街道古城社区含回族居民，洛河乡洛河村含大量彝族常住居民等。由于整个红塔区各街道、社区均含有少数民族常住人口，因此在笔者的调查中发现，在村规民约的修订完善过程中，不同少数民族居民的普遍诉求并未有较大差异，但是针对本民族民风民俗的相关规定则差异较大。上述5个试点村（社区）均被要求严格按照既定程序进行新的村规民约的修订工作，且要求充分调动村（居）民的积极性参与进来，并接受基层职能部门的全程指导、监督。经过半年的时间，试点村（社区）完成了新的村规民约（居民公约）的修订完善及实施，积累的经验和做法迅速推向全区。截至2017年6月底，红塔区境内所有的村（居）民小组已全部表决通过了新的村规民约（居民公约）等相关自治章程，并陆续进入执行实施阶段。相对于旧的村规民约，红塔区全面修订的新村规民约补足了旧村规民约的短板，解决了旧村规民约无法解决的新问题，具体体现在以下三个方面。

（一）实现村规民约与法律法规的“并轨”

村规民约部分条款内容违反国家法律法规的现象在全国各地均有不同呈现，并不是玉溪市红塔区特有的情况。从制定主体来看，以往大部分村（社区）往往只是通过召集部分人开村民会议，便匆匆讨论、表决形成规约，这便直接导致了部分与法律相悖的村规民约的产生。同时，从制定程序来看，大多数地方并没有按照相关法律程序来办理，导致村规民约的形成过程不够透明、公开，未符合大多数村（居）民的实际利益和意愿[11]。因此，本次红塔区在修订完善村规民约的过程中，先由基层职能部门审核修订后的内容，坚决不让违反国家法律和相关政策的内容上会表决，从根本上消除了以往诸多规约内容不符合国家法律、政策的现象。因此，红塔区多个村（社区）依法对村规民约中与法律相悖的内容进行修订，切实解决了之前无法解决的“空户”问题。例如春和社区，重新修改了集体经济组成人员的认定方式，明确规定了嫁入、赘入人员的户籍迁入时限及取得成员资格的条件。依据新的村规民约，切实解决了历史遗留的“空户”问题，也有效实现了本村（社区）的村规民约与国家法律法规的“并轨”。

（二）全民参与，制定主体回归

本次红塔区修订村规民约摒弃了以往制定村规民约缺乏群众参与、制定主体缺位的现象，基层政府职能部门和村委会充分调动村民的积极性，严格按照“村民委员会组织法”规定的程序，在基层政府和有关部门的指导和监督下进行。充分发挥村（居）民的主体作用即是本次红塔区修订完善村规民约的一大进步和特点。5个试点村（社区）的具体做法是，立足于乡村发展实际，在尊重村（居）民意愿的基础上，充分听取村（居）民的意见和建议，使其切实享受应有的知情权、参与权和监督权，让全体村（居）民直接参与村规民约的修订工作并从中获益。例如作为试点之一的洛河村，他们在本次文本修订的形式和内容上均加强了村民的参与度，切实做到了自己的村规自己定；而另一个试点社区——古城社区则通过制作民意调查表，并将表格发放到社区居民手中进行民意征集；春和社区的新村规民约起草小组是由社区居民民主推选产生的，在起草过程中，他们广泛听取居民代表的意见，充分尊重其意愿，让当地居民们积极建言献策，并积极采纳大家合法、合理的意见和建议等。

（三）充实内容，融入文明新风

红塔区部分村（社区）在本次修订过程中，全面充实了村规民约涵盖的内容，特别是针对社会主义核心价值观，融入了讲文明、树新风、摒弃陈规陋习、提倡移风易俗等全面实现乡村振兴的新内容。红塔区的5个试点村（社区）根据以往乡村治理及村民自治的经验，将以往村规民约中既有的关于社会治安、环境卫生、邻里关系、集体利益分配等内容细化进了新规的文本，在完善更新既有条款的同时，还与时俱进地对赡养老人、民房审建、申报集体经济成员资格作了明确规定[12]。例如新兴社区在本次修订村规民约中，重新制定了《股份合作社章程》，章程详细规定了股份合作社的管理、监督和分配制度，并对社内的各级人员进行约束；大营街社区则将新建居民小区的日常管理内容纳入新的村规民约；北城街道古城社区则将村容村貌、赡养老人、重视文化等内容都列入其中；小石桥乡玉苗村对遵守殡葬改革、提倡移风易俗等作出了具体规定，明确了自办宴席的申报程序、用餐规定及操办时限。对于违规超期自办宴席的情况也明确了超期罚款等条款。针对当地的一些陈旧的民族陋习，新的村规民约也予以取缔，并与时俱进地提倡“白事”后不设灵堂，不敲锣打鼓的新规。在新的村规民约中加入社会主义核心价值观的内容，既有利于帮助村（居）民们讲文明树新风，又能提高基层民主自治的活力，有效维护乡村社会大环境的和谐稳定。

五、对于完善修订村规民约修订流程及执行程序的对策与建议

红塔区在新的村规民约试点到推广过程中，已成功解决了诸多历史遗留问题，给全国其他地方修订完善村规民约提供了经验和方法。但笔者认为，在红塔区全面修订村规民约的成功经验基础上，还应从以下三个方面进一步提升村规民约的有效性和可操作性。

（一）应进一步提高基层管理者和村（居）民的法律意识

笔者经过调查发现，本次红塔区村规民约的修改完善过程中仍存在一些问题，基层社会管理者和村（居）民法制意识薄弱现象十分突出。例如许多基层管理者本身缺乏合理有效的学习，使得自身对国家的法律法规不熟悉、理解不深入，与此同时，他们很难运用法治的思维和方法来进行基层自治。因此，在当前的农村治理体系中，迫切需要开辟基层管理者的法律知识培训渠道，并创新管理机制，以此来提高基层社会管理者对法治的认识；通过建立切实可行的考核机制，加强基层社会管理者在日常工作中履行指导监督作用；通过对基层社会管理者进行法制培训来提升其法律意识，增强法治观念。除基层管理者外，要实现乡村社会的稳定有序，切实让村规民约发挥应有的自治作用，最根本的还是在于如何提高村（居）民的法治意识。所以，各地均应持续在乡村社会开展深入浅出、形式多样、便于基层群众理解接受的法制宣传教育，特别是有必要增加与村（居）民切身利益相关的法制宣传，以便培育广大基层群众的公民意识及法制意识。此外，在条件允许的情况下，各村（社区）可以自主自愿的形式来完善农村法律服务体系，例如为村（社区）配备法律顾问，遇有重大涉法事件可直接咨询专业法律人士，以此不断提高依托村规民约实现自治的能力[13]。

（二）完善和规范起草、制定及修订村规民约的程序

村规民约的制定与完善应该遵循固定的、严格的程序，如红塔区在2018年年初，继村规民约修订完善从试点到全面铺开、基本完成之际，发布了《红塔区村规民约（居民公约）管理暂行办法》，并要求各级各部门遵照执行。该《办法》共分为六章，分别为总则、管理职责、档案管理、信访维稳、执纪追责及附则。《办法》中明确规定了村规民约的制定和修订和备案程序，明确了村民会议的具体权利和义务。《办法》中还具体规定了各村（社区）的内部决定不得违反国家法律和相关政策，这些决定包括由村（社区）订立的村规民约、村民自治章程，还包括由村干部和村（居）民共同参与的村民会议、村民代表会议所产生的决定，此外，上述决定均不得侵犯村（居）民的合法权利。该《办法》明确的将村规民约（居民公约）的起草、修订完善、备案和执行程序固定为一项长期系统的工作机制。通过本次红塔区修订完善村规民约的经验做法，笔者总结出合理制定村规民约的路径步骤。

第一步，前期调研，征求意见。在起草新的村规民约之前，应由当地村民委员会根据本村的实际情况，针对所需解决的实际问题和村（居）民们普遍关心的事项进行前期调研并广泛征求意见，为起草村规民约做好准备。第二步，起草规约，再次征求意见。村民委员会在前期调研和广泛征求意见的基础上初步起草新的村规民约所规定的内容，并再次广泛征求村（居）民们的意见，修改完善形成初稿。第三步，提交审议，进行表决。由村民委员会将新的村规民约的初稿提交村民大会进行审议，根据村（居）民的讨论意见作进一步的修改完善，交付表决。第四步，表决通过，公布实施。表决通过后，应当以适当的形式进行公布，并遵照实施。第五步，主动备案，接受监督。最后应按照有关规定报当地职能部门备案，并按要求接受监督、监管。

（三）加强职能部门的管理、指导和监督作用

村规民约的实施离不开基层职能部门的管理、指导和监督。“村民委员会组织法”第4条和第20条明确规定了乡级人民政府的职能和义务，即对辖区内的村委会给予工作上的指导；村（社区）可以通过村民会议表决通过村规民约，但必须向乡、民族乡或镇政府报告。因此，乡镇人民政府有义务对所管辖的村（社区）进行指导和监督，以规范村（社区）的工作[14]。在红塔区发布的《红塔区村规民约（居民公约）管理暂行办法》的第五章中明确规定，各乡（街道）应建立“一年一督查”的工作机制，对下辖各村（社区）、村（居）民小组贯彻执行村规民约的情况进行督查，对拒不执行、虚假执行的，应按照相关管理办法给予相应处理，并督促改正。此外，基层职能部门的工作人员应严格履职，不得敷衍懈怠不作为，按照相关规定的要求，若有不履行或不正确履责的情况发生，则必须对涉事责任人追究责任。因此，笔者认为基层职能部门对下辖村（社区）制定村规民约的管理、指导和监督工作应从两方面入手。第一是程序上的指导和监督，基层职能部门一定要严格指导和监督村规民约的制定和修改完善过程，要求各村（社区）严格按照法定程序进行。第二是内容上的指导和管理，基层职能部门的工作人员应对所辖村（社区）的村规民约内容进行审核，确保其不与国家法律法规和相关政策相违背，若有违背的应指导其进行修改，使其符合规定后再提交村民会议进行表决。