二线、三线城市TOD发展模式探析
——以包头市为例

周伟

（中国城市建设研究院有限公司，北京100120）

1 包头市概况

1.1 包头市轨道交通发展概况

包头市是内蒙古自治区第一大城市，是呼包鄂城市群的重要中心城市，其GDP 总量甚至高于内蒙古自治区首府呼和浩特，仅次于鄂尔多斯，位于自治区第二位。包头市是我国重要的工业城市，包钢、稀土高新区远近闻名，随着经济的发展，包头市筹备并上报申请建设轨道交通，并最终获得批复，于2017 年开工建设。但是，随着国家和内蒙古自治区对城市负债风险防控工作要求的下发，与其他国内筹备修建地铁的城市一样，包头市地铁项目于2018 年停工。可以说这次停工对包头市乃至国内大多数类似城市都敲响了警钟，即建设轨道交通等重大项目政府必须量力而行，核心意义是要注意金融风险防控、保障项目建成后的可持续发展，不能由于项目建设使政府背上巨额的债务负担。

1.2 包头市轨道交通发展现阶段应对策略

在认识到以上问题后，包头市政府及轨道公司积极进行反思和补救工作，一方面着手处理政府债务，使政府财政预算收入趋于健康稳定；另一方面，积极学习国内外地铁城市的先进发展理念，意在通过探寻轨道交通沿线土地综合开发的方式，为建设地铁筹备资金来源和可持续发展资金保障，期望能有效化解和降低政府债务风险，以期待地铁早日恢复开工。

2 包头市TOD模式发展研究探索

2.1 厘清发展制约因素

包头市轨道交通发展主要受政策机制、财政资金和开发运营3 大方面的影响。

政策机制方面：政府领导机构尚未完全认识到自身城市发展与TOD 模式的契合关系，对TOD 带动促进城市发展的认识程度不足，对轨道交通建设和相关保障促进政策制定力度不足，工程建设准备不足，暂时停工的事实也从侧面反映出此类问题，就下一步如何改进推动迟迟未有具体措施，工程的不确定性严重影响了轨道交通沿线城市开发商的热情，造成各项城市开发建设工作进展缓慢。

财政资金方面：虽然从国家制定的新的轨道交通建设准入标准看，包头市处于满足建设轻轨但尚未达到满足建设地铁的标准，但包头市轨道交通建设早已由国务院批准，符合法定程序。但对于未来大量的建设资金需求和运营成本，财政资金的保障并不充裕，因此，政府应尽快处理债务状况，使政府保持健康稳定的财政状况，同时，预留足够的资金用于轨道交通发展。另一方面，在引进民间资本方面力度不足，相关措施研究不到位，应积极借鉴香港和其他发达城市的经验，灵活调动民间资本，通过合作放大政府资本金能发挥的最大社会效应。

开发运营方面：相比于一线城市和发达二线城市，包头市对于具有开发运营经验的有实力的开发商吸引力度不足，而自身轨道交通建设公司虽然按照市场规律组建，但相关经验欠缺、专业技术力量不足，因此，从前期开发到后期运营都缺少相关经验，而落实政府战略意图、协调民间资本介入、统筹资金回笼再投入、运营维护可持续发展都是轨道交通建设公司的核心任务，也是落实TOD 发展理念最关键环节。

2.2 确立以TOD为核心的发展模式

包头市城市骨架大、空间格局开阔，昆青、新都市区和东河3 大片区未来对于交通联系需求非常巨大，以TOD 理念将轨道交通建设和城市发展衔接是最合理的选择，因此，从各级政府到轨道建设公司都应及早确立以TOD 为理念的发展模式，积极研究制定相关政策、规划和开发措施，抓住轨道建设的大好机遇，以TOD 理念统筹轨道交通建设、周边地块开发、交通组织衔接和公共空间建设，为包头市未来发展确立良好的发展基础[1]。

2.3 制定站点周边重点发展策略

放眼长远，结合当下，在统筹布局未来发展的同时，要尽早制定已确定站点的周边用地发展策略，做到先行先试，为将来大部分轨道交通站点的开发积累经验。

2.3.1 加强土地开发强度

TOD 发展理念的一大核心思路是要增强站点核心范围内的土地开发强度，包头市以站点周边800m 范围内的用地进行高强度开发最为适宜，如当代菁英国际站，应以北部居住、商业等地块进行高强度开发，提高项目容积率，增强站点与用地的通道连接，将高强度商业混合用地布置于站点周边，以增加土地利用率、提高土地商业开发价值。

2.3.2 增强用地功能混合

TOD 发展理念的另一核心思路是增强站点周边的用地混合，将多种功能集中于站点周边，从而使居民在综合出行、社交工作、教育医疗、娱乐休闲等多种功能需求在同一空间得到满足，从而降低出行成本、提高社区活力，促进职住平衡，提高商业街区活力。多种功能的混合，有利于土地出让与后期开发，是促进土地市场良性循环、健康发展的重要手段[2]。

2.3.3 优化布局交通衔接

改善交通状况、促进绿色出行、提高出行效率是TOD 理念的初衷，也是我国现阶段实施轨道交通建设的基本目的。优化公共交通站点布局衔接，实现地铁、公交、微循环巴士、住租车、公共自行车等多种出行方式的立体化衔接，要特别注重进行微循环巴士的开发探索，目前，我国多个城市都在尝试应用，其核心思路是解决地铁站点到居住社区的“最后一公里”问题，实际结果显示，微循环巴士以其线路短而精准、发车频率高、调配灵活等优势，对促进地区交通拥堵改善方面作用明显，如北京城市副中心，在与地铁站点衔接的公交站点，开通了若干条微循环巴士，通过大数据平台统一调配，在早晚高峰期采取高频率的短途运送，精准高效的解决了高峰期传统公交拥挤不堪的局面，因此，在交通衔接方面应积极开发此类公交形式。

2.3.4 控制土地供应节奏

包头市轨道交通建设目前处于停滞阶段，包头市政府应转变视角，利用这一时期，加强自身土地储备市场的前景研究，特别是针对未来轨道交通站点周边的土地，通过与轨道站点建设的步调衔接，在恰当时期进行有节奏的提前收储，适度供应，以此降低土地收储成本，同时，将站点建设的土地增值潜力体现于土地出让环节中，使政府、轨道公司、开发企业能够服务设施的建设中。

2.4 加强投融资模式创新

新时期我国加强了城市金融风险防控力度，也进一步促使城市发展改变了以往不惜成本大规模投资的历史，新形势下，加强投融资模式创新是解决各地政府资金瓶颈的最有效方式。包头市应在轨道交通建设方面进行两手准备：（1）调控债务风险，提高财务健康状况；（2）吸引接纳社会资本，在轨道交通建设及站点周边用地开发方面进行多方尝试。通过调整规划用地指标及公共服务配套体系，吸引有实力的企业参与站点和周边用地的综合开发，适度推行BOT+PPP 融资开发策略，保障轨道交通建设和运营能够平稳可持续发展。

2.5 出台土地开发特许政策

通过相关实地项目、调研及研究，包头市的轨道站点周边土地可分为3 类策略进行开发：（1）对于与轨道交通建设密切相关的地块，包括轨道下穿、站点下穿、轨道工程实施衔接等地块，直接给予轨道公司特许经营开发权，将地块开发与轨道交通建设绑定，其意义在于既可以保障轨道交通建设过程中的统一建设管理、施工安全和有效衔接，有可以将部分土地开发收益用于反哺轨道交通建设。（2）将轨道站点周边开发潜力较大的地块与轨道交通设施的衔接设施或周边的公共设施建设相绑定作为土地出让条件，此外，将轨道公司作为该类地块的首要合作开发企业，形成轨道公司+地产开发企业的强强联合开发。（3）将其他地块进行有收储供应节奏控制的市场竞争开发，鼓励有实力的开发企业参与。

3 思考和建议

3.1 紧跟发展趋势，明确发展方向

随着我国的城镇化发展，交通拥堵、环境污染等以大城市为代表的城市病正在逐步向二线、三线城市蔓延，而产业发展需要带动、城市空间需要整合、交通需求需要满足、公共空间有待完善等问题又摆在眼前，因此，从城市、产业、交通、公共服务等方面都需要找到合理的促进城市可持续发展的动力，那么在有条件进行轨道交通建设的城市，TOD 发展模式正是迎合这一趋势的最佳选择，是未来城市可持续发展的重要方向。

3.2 加强顶层设计、注重规划先行

我国已进入生态文明建设新阶段，国土空间规划体系的提出为我国城市发展指明了方向，三区三线的划定将使城市由扩张蔓延式发展进入集约高效发展新阶段，对于城市总体空间发展提出了新的要求。包头市应抓住这一历史机遇，以规划先行，加强城市发展顶层设计，充分把TOD 理念贯穿到城市发展总体格局中，通过对城镇发展边界划定、城市用地功能布局、城市产业发展布局、城市交通体系布局等顶层设计，建立以公共交通体系为基础的TOD 发展模式，强调轨道交通对于包头市的发展带动作用，加强轨道交通沿线的用地开发强度和用地功能混合比例，引导产业向轨道交通沿线布局，促进人口向轨道交通沿线集中。对轨道交通站点周边用地进行统一规划布局，以城市总体空间发展为视角、以公共服务设施供给为目的、以提高土地利用效率为手段，合理规划站点与周边用地的综合开发，以多规合一的视角，协调各类规划。

3.3 创新融资模式、制定保障政策

资金和政策一直是摆在城市发展面前的一道难题，如何利用现有资源，通过合理规划布局，制定配套政策，从而促进融资模式创新，是城市发展掌舵者的重要责任。面对轨道交通的建设发展，以BOT+PPP 为主的发展模式，非常适用于我国现阶段二线、三线城市的发展步伐。但仍需注重因地制宜和灵活变通，如同样一个地铁上盖的物业开发，在深圳这样一个项目就可以回收几十亿甚至上百亿资金，足够完成整条地铁线路的建设，而在包头市，是完全难以实现的，甚至连地铁上盖开发的成本都很难收回，因此，对于融资模式的不断创新和应用探索是一个长久而艰巨的历史任务，需要决策者多多制定有利于市场发展的鼓励政策，多多出台有利于轨道沿线开发的特许经营政策。

4 结语

当前我国城市正面临外部环境变化和自身需求变化，表现在产业经济形势变化、投融资环境变化、国土空间规划体系变化、城市发展动力需求、产业转型升级需求和公共服务供给需求，这些需求和变化对我国城市的下一步发展影响巨大，特别是二线、三线城市表现尤为明显，因此，利用自身具备轨道交通建设的这一优势，以TOD 理念为核心，以轨道交通建设和周边土地开发为契机，为城市更新改造、土地集约利用和城市公共服务供给提供发展动力，是这一时期的主要趋势。而解决政策机制、财政资金和开发运营3 大制约因素，将是二线、三线城市发展TOD 模式的主要着力点，本文也希望通过对包头市的研究分析，能为其他有相似特点的城市提供借鉴参考。