广东农村基层治理存在的主要问题与解决对策

于 群，严丽敏

(华南师范大学 法学院，广州 510006)

基层治理是国家治理的重要内容。近年来，浙江、四川等地纷纷开展“法治、德治、自治”的基层社会治理路径的探索，取得了一定成效。[1]党的十九大报告将浙江、四川等地“三治合一”的经验上升为指导意见，提出要加强农村基层基础工作，健全“自治、法治、德治”三治合一的乡村治理体系。2018年中央“一号文件”提出，治理有效是乡村振兴的基础，必须坚持自治、法治、德治相结合。

广东也是农村社会改革和基层治理的先行者，在不同地区因地制宜实行不同治理模式，在农村基层社会治理方面取得了显著成效：一方面，在珠三角经济发达地区实行“村改居”社区治理改革、“政经分开”改革、集体“三资”股份制改革、“三块地”改革；另一方面，在粤东西北经济欠发达地区有“自治重心下移”体制机制创新、农村“三资”交易管理体系建设、土地承包经营权确权流转模式创新、新农村人居环境整治建设等的探索。此外，还有在全省范围开展的党建促扶贫攻坚、第一书记派驻制度、村两委班子选举制度创新、农村土地“三项整治”、农村基层“六个专项治理”。广东农村基层治理从“摸着石头过河”，到“成熟一个，推广一个”典型经验模式的树立推广，既取得了显著的成效，但也碰到多方面的治理问题、难题，因此必须深入调查研究，分析问题所在并寻求科学的解决路径。

一、广东农村基层社会治理的演变过程

建国以来，广东农村基层治理与国家法治变迁紧密相关，但在国家法治大背景下，广东也结合农村基层治理的实际需要，在农村基层党组织建设和基层政权管理体制两个方面进行改革探索，经历了多次变化，总体呈现出治理主体多元化、治理结构分权化、治理方式法治化、治理格局开放化的特征。

广东农村基层党组织建设经历了三个阶段。一是人民公社阶段(1958—1983年)实行党的一元化领导体制，在广东省内人民公社一级设党委会或党总支部委员会，大队设党支部，人民公社生产大队一切重大事务由党组织决定。二是改革开放阶段(1983—2004年)，广东根据国家实行党政分设、政社分开建立乡政府的工作部署，在行政村设置村党支部，在自然村或村民小组设置党小组。三是新农村建设阶段(2004年至今)，随着城镇化的发展和农村空巢社会的出现，农村基层党组织的群众基础在很大程度上受到削弱，广东省委根据党的十七大和十七届四中全会的要求，优化组织设置和扩大党的群众基础，推广在农民专业合作社、专业协会、产业链、外出务工经商人员相对集中点建立党组织的做法。

广东农村基层政权管理体制的变迁经历了五个时期。一是建国初期(1949—1958年)农村基层治理面临社会成员结构复杂、农民政治觉悟低等特点，我国通过改革土地制度并逐步建立“县—区—乡”的三级农村基层政权组织体系，而后又在农村基层撤区并乡形成两级政权组织体系。二是人民公社时期(1958—1983年)形成了“政社合一”的人民公社制度，实行一体化管理。三是过渡时期(1983—1989年)废除人民公社体制，恢复乡镇建制。四是农村管理区办事处体制时期(1989—1998年)，将村委会改为管理区办事处，原来的村民小组改为村委会。五是村民自治时期(1998年至今)，广东省撤区建村，全省实行村民自治，并在近年来因地制宜创新村民自治模式。

二、当前广东农村基层社会治理存在的问题

广东农村基层治理在有既得成效的同时，也暴露出了多方面的治理问题、难题，在很大程度上阻碍农村基层治理创新路径的长远有效发展。当前，广东农村基层社会治理存在的主要问题有：空巢社会现象仍然明显、党组织领导地位不突出、村“两委”选举程序问题多、土地权属纠纷问题严重和涉农领域职务犯罪多等。

(一)农村空巢社会现象明显，留守群体问题严重

流动性是后乡土中国的重要特征之一，由此而来的一系列问题包括农村空巢社会的到来愈发突出。[2]城市化的快速发展逐渐打破了城乡两级格局，带动了人口从农村向城市的大量流动，城市里更多的机会和繁华的生活吸引了大量农村人口或是举家搬迁、或是只身独往大城市寻求更高的收入来提升生活质量。当前相当大部分的农村人口虽然常年出城务工，但每年仍有1—3个月的时间是居住在农村，并非完全脱离了土地。并且，农村三大留守群体——妇女、老人、儿童构成了农村社会的主力军。因此，当前农村社会并非是空心化，而是迎来了空巢社会。

农村人口大量向城市涌入，由此导致的农村精英人才和主要劳动力的流失削弱了农村基层治理的群众基础，也给基层党建和村民自治的开展带来不便，在一定程度上可以说是加剧了城乡发展不平衡。近年来，党和国家重视农村社会的基础建设，新农村建设、“美丽乡村”、脱贫扶贫的产业发展等使得村容村貌焕然一新，增加了农村创收的机会。调查显示村庄环境的改善只是吸引了一小部分农村人口的回流，但农村空巢社会现象仍然明显，由此而来的是留守群体问题仍然相当严重。据南方日报2017年10月16日的报道，广东省2016年对全省三大留守群体共72万余人进行了入户调查，从其分布、数量、结构情况来看，留守妇女撑起一片天的艰难和留守老人固守家园的孤独的处境仍然堪忧；尤其是留守儿童的成长问题已经从一个社会治理问题上升为人权问题。农村空巢社会和留守群体问题亟需得到解决，否则任由其发展将给农村基层治理，甚至是城市化发展和国家治理带来很大的祸患。

(二)部分基层党组织领导地位不突出

近年来广东省应国家部署，不断扩大各领域党组织覆盖范围，提高党员在国企、各类新社会组织等兼任主要领导班子成员的比例，创新农村基层党组织建设，在党建引领、党建促基层治理、党建促扶贫攻坚等方面有很大成效。但部分地区尤其是欠发达地区仍存在党员流失严重、党建领导核心作用不强、农村基层党组织软弱涣散等问题，因而基层党组织的领导地位呈现弱化、边缘化现象，无法解决深层次的农村发展问题，不能承担领导村民自治的重任，不利于农村生产力的发展。

从调研情况来看，当前广东部分基层党组织领导地位不突出的问题主要表现在以下五方面：1.领导班子在换届选举中得票率不高。2017年广东村“两委”换届选举存在个别市149个村(社区)党组织班子得票率低于80%、107名党组织书记得票率低于80%等情况。2.党员在村务中影响力低。全市村民小组长、村民代表、股东代表等有影响力群体的党员比例分别只有24.48%、24.92%、25.6%。3.党组织建设不及自治组织。个别村居存在党组织职数少于自治组织，党组织班子成员收入低于自治组织的现象。4.党组织班子能力有待提高。有的村(社区)“两委”班子能力建设亟需提高，少数村“两委”班子成员中尚有初中以下学历，少数新进班子人员包括新进的非户籍委员，对基层党建、社会治理和公共服务等工作还不熟悉。5.乡镇党委不够重视。个别镇街党(工)委还没有完全把工作重心转移到基层党组织建设、公共服务和社会管理等方面，导致个别村(社区)基层党组织的领导核心地位不突出。

(三)村“两委”换届选举不规范

广东部分地方在村“两委”换届选举中存在选举程序不规范、人选结构待优化等问题。首先，有些地方村“两委”选举程序不够规范，具体表现为：村(社)选举委员会对待选举工作的态度随意，不按选举方案开展工作或者出现怠工、不作为等问题；委托投票行为乱象丛生；违规设置多个流动投票箱；以征地拆迁、财务公开等历史遗留问题为理由阻碍选举工作，甚至罢选，等等。其次，基层组织人选结构亟待优化，表现为村委会人员老龄化、妇女参与度低、年青精英少等问题。当前，个别地市村委会中60岁以上的占10%；妇女代表占比低于30%；年青英才偏少。

(四)土地纠纷问题严重

土地纠纷问题是广东省农村基层治理的重大问题之一，主要表现为农村承包地确权纠纷、农村宅基地情况复杂，以及当前农村经济发展中的征地拆迁矛盾三个方面。其中，这三方面的问题在珠三角经济发达地区和粤东西北欠发达地区的具体表现又不一样，情况比较复杂。

1.农村土地承包经营权确权纠纷

一方面，在佛山、江门、珠海等珠三角经济发达地区的农村承包地权属纠纷是历史遗留已久的问题，土地界限划分不清楚或者难以收回，未得到有效解决。农村土地一轮承包根据人口和土地资源比例情况普遍划为“口粮田”和“经济田”，在20世纪90年代后又因村土地连片长年承包给农业企业或合作社而仍未解决确权问题，由此导致2014年在全省推进的“三轮承包地确权”也难以开展。另一方面，粤东西北等经济欠发达地区的村民常因土地细碎化问题存在两难的尴尬境地。由于农村土地细碎边界划分困难和村民长年外出务工使得土地撂荒等原因，农村土地确权难上加难，因此多以“确份额”方式确定权属，然而银行或农村信用社却以“权属不清”为由拒绝村民办理土地承包权抵押贷款，由此引发众多法律纠纷。

2.农村宅基地纠纷情况复杂

农村宅基地在珠三角地区主要包括城中村和村改居地区的租住用地，资源短缺；在粤东西北欠发达地区，则由于农户人口增多而导致的私建民房乱象多。总的来说，当前广东农村宅基地纠纷的问题主要有两方面：一是有效监管不到位，对私建民房打击难度大，纠纷多数悬而未决；二是部分村落宅基地划分不明确，从而容易产生宅基地权属纷争。

3.农村土地征地拆迁引发恶劣事件

农村土地征地拆迁是城市化发展过程中进行城市规划和调整的重要方式，但时常会出现村民因征地补偿标准偏低、政策不透明等而上访，甚至因不满“强制”征地拆迁而发生暴力型群体性事件，增加社会不稳定因素。

(五)监管失灵，涉农领域职务犯罪问题多

当前我省农村地区中村党支部书记、村委会主任“一肩挑”的为多，在一定程度上有利于村务开展，但也容易滋生廉政问题。特别是在社会保障、征地拆迁、扶贫救灾、支农惠农资金、基础设施建设、土地和矿产资源管理、生态环境保护、集体“三资”管理使用等方面，如果村务信息不能及时、完全公开，则容易诱发涉农领域的职务犯罪。根据调查结果，2017年我省农村基层涉农领域职务犯罪问题严重，其中粤西地区湛江的涉农领域职务犯罪最为突出，涉农领域问题案件高达625件，涉案人员涉及366人，与紧邻其后的佛山地区的数据相差悬殊，严重损害了农村集体利益和村民合法权益，增加社会不稳定因素。由此，建立、健全村务信息公开制度和加强对农村基层涉农领域的职务监管尤为重要。

三、基层治理存在问题的原因分析

广东农村基层治理存在的问题有多方面的原因，既包括历史遗留已久的因素，也包括政策、制度等现实原因；既有大环境客观原因，又有治理主体自身原因。综合起来，笔者将从宏观层面、中观层面和微观层面三方面来分析广东农村基层治理存在问题的原因。

(一)宏观层面

法治建设不健全、滞后是农村基层治理问题的宏观原因，具体包括法治秩序构建与农村传统礼治秩序[3]的冲突，党和国家、地方政府在农村基层治理方面制定的相关法律法规不完善，以及农村基层治理的顶层设计缺位等。

首先，法治秩序构建与农村传统礼治秩序的冲突是基层治理问题突出的重要原因之一。一方面，国家坚持依法治国理念，大力推行“法治下乡”和建设法治社会，打破了以往乡土中国农村的传统礼治秩序；另一方面，法律力量虽然已经渗透到了农村基层，但在广东地区尤其是粤东西北等偏远地区的农村家族势力、礼俗习惯、家长制作风等传统因素仍然是影响村务开展的重要因素，法治秩序在农村基层的构建受阻而难以建立。由此形成了乡村社会礼治“破而不废”、法礼混合的过渡状态，是农村基层治理中众多纠纷产生又悬而未决的原因。其次，农村基层治理相关法律法规不完善。[4]当前，针对部分村干部违法违纪行为涉及金额较少、情节较轻而又未达到法定贪污受贿犯罪以及粤东西北发达地区“三留守”群体权益保障的问题，亟需出台相对独立的农村基层治理法律法规来专门惩治村干部违法违纪和保障村民、留守群体的权益。最后，我省在农村基层治理的顶层设计缺失或短视化，没有综合考量国家政策变化、人口流动和经济发展等因素对农村基层治理的长远影响，也没有充分发挥村庄治理激励机制的作用，引发农村基层治理中人才流失、产业发展不足等问题。因此，有必要将农村基层治理问题纳入法治层面来考虑解决。

(二)中观层面

广东农村基层治理突出问题所反映出的中观层面的原因包括农村基层组织体系“错位”和乡镇龙头作用“失效”。一方面，当前广东省农村基层治理的基本组织体系是“县管镇、镇管行政村、行政村管村民小组”的三级管理格局，行政村名义上承担着上传下达的角色，但现实是大部分“三无”(无资金、无资产、无资源)行政村忙于完成上级政府交办的任务，根本无暇顾及下辖自然村，更别说履行好村民自治的职责。而自然村(村民小组)虽然直接面对村民，代表群众利益，但上级政府部门在扶贫、维稳、发展经济和农村治理等方面的资金、项目责任等都下放至行政村一级，自然村碍于没有名正言顺的职责权力往往很难顺利开展工作、表达诉求。从而，农村基层组织体系的这种“错位”状况使得目前农村干群关系紧张、社会矛盾纠纷多、村集体经济长期薄弱等。

另一方面，乡镇龙头作用“失效”是关键，主要体现在以下三方面：一是管理失责，对行政村工作的管理、监督和考核不到位；二是经济“失血”，粤东西北地区部分乡镇经济薄弱、“失血”多，无法向村级“造血”、“输血”，也无法保障村级组织的运作经费和办公设施，甚者有些乡镇将上级政府提供的资源截留或据为己有，不仅没有给农村发展调配资源，还将其在计生工作、土地纠纷方面的责任推给农村；三是选人“失策”，在选强配优农村基层组织班子这件事上，乡镇党委缺乏足够的重视，“求稳怕乱”、“求短怕难”和缺少长期规划使得基层党委人员老龄化、人选结构不合理等问题长期得不到有效解决。

(三)微观层面

在微观层面，广东农村基层社会治理的突出问题特别是基层组织建设薄弱和职务犯罪频发，内在的原因：一是基层组织运作、监督机制不健全，二是部分党员、干部自身思想素质低，法治观念淡薄。[5]

基层组织运行、监督机制不健全不完善，具体的表现有三点。第一，村“两委”权责分工模糊。调研结果显示，当前广东地区部分农村党支部领导和决策能力明显弱于自治组织，党支部人员数量少于自治组织。第二，运行机制不健全。首先，村级党组织和自治组织的运作机制缺乏规范性，民主评议党员、党会、村民代表会议等的召开缺乏常态化，部分地区针对村“两委”干部的上班制缺位或形式化，组织运行具有很大的随意性；其次，广东部分乡村缺乏多元共治和民主协商机制，没有形成“村党组织提事—村民代表议事—村民代表大会决事—村民自治组织执事—村务监督委员会执事”的协同治理机制，是造成乡村治理失序、缺位的重要因素。第三，监管失灵。农村党群、干群关系紧张，腐败问题频出，村务公开不规范，事关全村利益的重要决策“一言堂”等现象与农村监督机制落实不到位、监管失灵有紧密关系。

部分党员、干部存在价值观念腐化落后、法律意识淡薄等问题。一方面，部分村干部、小部分党员和村民价值观腐化，经受不住金钱利益诱惑，出现村干部权力腐败、党员拜金、村民因蝇头小利闹访等事件。另一方面，部分党员干部和村民思想观念落后、法治观念淡薄，主要表现为：部分党员干部坚决维护“老一套”的作风，不能适应和接受新的治理手段、方式和政策，如个别老干部将村务监督委员会看作“监控”、“故意打击”；部分村民“信访不信法”；粤东西北山区和沿海农村地区部分村干部法律意识淡薄，村务管理中“一言堂”、“家长做风”、任人唯亲、中饱私囊等现象较为严重。

四、探索广东农村实现党建引领下的“三治合一”治理体系的对策建议

(一)分类治理，因地制宜探索农村治理有效路径

广东农村在珠三角地区和粤东西北地区的布局、发展状况很不同，因此有必要进行分类治理，因地施策推进乡村振兴战略，让有条件的地区先行试点，重点优化超级村庄治理，大力改造历史文化村，吸引乡贤回乡投资、发展产业，改善农村生态环境。

(二)优化村“两委”权责分工，推动多元共治

既要加强基层党组织领导核心作用，鼓励珠三角商会建立“流动党支部”，引导和聚集典型村(超级村庄、空巢村、城中村等)加强农村基层党组织建设；开展农村基层党组织思想情况摸查和纠风行动，加强思想作风建设；重视培养后备党员干部，借鉴浙江乐清村干部治理“红十条”戒律，惩治队伍微腐败，加强队伍建设；借鉴顺德区黄龙村、南雄市珠玑镇建设乡村振兴农民讲习所的经验，在镇、村一级探索设立“党建引领、三生(生活、生产、生态)结合”机制的乡村振兴农民讲习所，加强工作阵地建设。又要搞好党领导下的村民自治机制，择优选配村民自治组织成员，强化自治组织建设；借鉴浙江桐乡建设“乡贤参事会、百姓参政团、法律服务团、道德评判团”的“一会三团”创新做法，探索和推广社会协同、公众参与、外来人口共建共管的多元共治机制。

(三)协同推进乡村法治和德治建设体系

一方面，要尽快完善农村基层治理法律法规体系和司法救助体系，研究制定《广东农村微腐败等违法违纪问题惩罚办法》和《广东农民权益保障条例》，实施广东农村“1+1”法律援助行动等；用法治手段解决农村长期未决的棘手问题，借鉴浙江高桥镇经验，创新土地纠纷调处机制。另一方面，通过挖掘具有岭南特色的乡村道德规范、建立健全现代乡村村德家德激励约束机制和开展乡村道德模范人物评选活动，加强乡村德治体系建设。以此建立党领导下的以自治为根本、以法治为保障、以德治为基础的“三治合一”乡村治理体系。

(四)建立健全农村发展保障体系

一是借鉴城市民营养老机构创办模式和民办学校办学管理模式，盘活乡村资源建立健全农村养老、教育长效办学机制。二是通过探索运用人工智能、大数据技术等手段进行治理，健全农村基层社会治安防控体系，以及开展农村基层非法组织和非法活动问题专项整治行动等，建立健全智能化、专项化的平安保障体系。三是建立健全农村基层财政投入保障机制，持续稳定增加基层党建经费，探索设立如乡村“三治合一”试点专项、农村法治公益基金专项、乡村道德模范体建设专项等关乎农村发展的专项行动经费。