元治理理论视阈下农村养老服务多元供给新模式研究

朱欠欠

摘要：针对当前农村养老服务多元供给模式面临的单项主体失灵和多主体协同增效失灵困境，在元治理理论的指引下构建农村养老服务多元供给新模式，即协同政府、市场、志愿组织、家庭等多方力量，探索实现政府、社会及家庭三方协同供给的有效路径，以缓解当下中国农村养老服务供给困难。

关键词：元治理理论;养老服务供给;协同增效;农村

中图分类号：F323.89         文献标识码：A

文章编号：0439-8114（2019）02-0150-06

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2019.02.033           开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

改革开放的不断加深使得大批有能力有条件的农民开始向城市集聚，城镇化率不断攀升，根据《中华人民共和国2017年国民经济和社会发展统計公报》显示，2017年中国户籍人口城镇化率为42.35%，比2016年末提高1.15%，人口城镇化率不断提高。而城镇化进程快速推进的背后是农村劳动力及农地使用规模的大量缩减以及由此引发的农村空心化所带来的农村养老问题。在城市化进程不断加速的过程中，由于城乡发展差距的不断拉大，大量的劳动力、资金、土地等生产要素由农村流向城市，为城市经济带来快速的发展与进步，但同时也造成了农村的凋敝与衰败，并给中国农村养老带来了前所未有的挑战，如改变传统家庭结构及居住布局，瓦解了以代际居住为养老依托的家庭养老基础;农村养老社会基础松动，村落集体信赖感降低，聚居形态由“熟人社会”向“半熟人社会”转变;农村建设发展人才缺失，发展落后等问题。再加上长期存在的城乡二元结构发展差距、农村社会保障水平发展的滞后性，传统的农村养老模式已难以适应当前的农村社会环境。因此，在当前背景下，迫切需要探索新型、有效的养老模式。

由于国外城市化水平较高且农村人口所占比例较小，加上养老保障制度及相关体系的建立和发展相较完善，在国情上与中国存在较大的差距。因此，国外对农村居民养老问题的研究较少，研究内容也主要集中于老年服务供给主体及养老服务内容两个方面。如Walker[1]通过对欧盟诸多国家的研究探索，提出国家和家庭二者应当成为养老主体;Montgomery等[2]则提出应当注重将社区作为主体为老年人提供各类照料服务。尽管存在国情差异，国外建立在实证基础上的养老制度研究方法仍为中国农村养老保障制度的发展提供了有利的借鉴，需要结合中国的特殊背景加以应用。

较国外而言，中国学者就农村养老问题的探索目前主要集中在以下几个方面。第一，对当前空心化背景下农村养老的特点、问题、困境及解决措施加以论述。如沈菊[3]通过分析空心化对当前农村养老的影响、农村现有养老模式及存在的困境，指出完善农村养老的路径;苏芳等[4]在对当前农村空心化进行总结的基础上，从软、硬环境两个方面剖析了当前农村空心化引发的问题，并以城乡一体化为视角提出相关对策与建议，研究内容渐趋完善。第二，以中国农村养老保障模式的改革发展方向作为研究点。纪春艳[5]在对农村互助养老模式优势进行研究的基础上，指出该模式在发展过程中存在的思想观念、法律政策以及资金来源过程方面的问题，并提出协同政府、社会及家庭等多方主体参与的促进农村养老事业发展的建议;夏春萍等[6]则通过调查分析获取数据对农村空心化背景下中老年人的机构养老意愿以及影响因素进行了分析，并依据分析结果从稀释孝道观念、加快经济发展等方面提出对策建议。

总结国内国外学者的研究结论可以发现，面对空心化背景下的农村养老形势，采取多元主体供给模式已成为共识。即在福利多元主义理论的指导下，综合政府、社区、家庭以及非营利组织等多方主体的力量，采取多种手段、渠道利用养老服务资源，建立多元农村养老服务供给体系。城镇化的不断推进产生的大规模人口流动动摇了传统农村老人养老基础，农村养老供给面临新的挑战。多元主体参与农村养老供给作为解决当下养老供给困境的有效举措受制于农村发展形态变迁因素的影响，多元主体参与养老服务供给并实现各主体协同增效的养老供给局面尚未完全实现，出现单项主体失灵和多主体协同增效失灵问题。因此，本研究拟从元治理理论入手，从多元主体在运行及协同发展过程中存在的问题出发，阐述元治理理论应用于构建新型农村养老服务多元供给的新模式。

1  传统农村养老服务多元供给模式面临挑战

传统农村养老服务多元供给模式面临着单项主体功能发挥及主体间协同增效失灵的挑战。

1.1  单项主体功能发挥失灵

1.1.1  农村家庭养老形态发生变迁  传统家庭养老建立在以血缘与代际赡养为基础的差序格局基础之上，父与子进行哺育者与反哺者的供养角色转换，但这种原始供养反哺模式伴随着工业化、城市化所带来的农村空心化的发展产生了转变，家庭养老供养形态发生了变革。第一，家庭规模变迁。在多个子女家庭，家庭养老功能可以在多个子女之间进行转移，即使单个子女由于外出原因无法实施赡养义务，其他子女仍可作为替补者满足老人养老功能需要。但随着计划生育政策的推行引致农村生育水平的急速降低，农村家庭规模日趋小型化，农村居民家庭规模往往呈现“4+2+1”形式，子女数量有限，在赡养义务上难以实现传统意义上的转换。第二，家庭居住方式变迁。城镇化背景下，家庭成员分散居住情况明显，家庭中会同时存在留守人群以及迁移人群，老人往往作为留守人群继续居住在农村，限于居住距离因素的影响，老人所需子女的生活照料服务难以实现。与此同时，传统家庭养老的基础——土地经济的衰落使得农村孝道文化也受到了巨大的冲击。孝道文化对子女的道德约束愈发衰弱，由此带来的“面子”约束功能逐渐消失。再加上农村社会成员进入城镇后，所处的社会角色身份发生转变，从农村社区活动的参与者转换为现代社会的建设者，并被城市奉行“人人为我，我为人人”的价值标准冲刷掉原先的农村社区成员的养老标准，成为更加独立的个人而不再是家庭的忠诚成员[7]。作为社会建设者，农民期待政府作为主体承担更多的社会养老责任，实现养老角色转移，让政府代替其职能为父母提供养老经济支持和生活照料服务。因此，现代城市建设价值标准的冲击所带来的孝道文化观念的消退以及在赡养父母过程中对政府等其他主体产生的过多依赖，使得传统家庭养老功能供给失灵。

1.1.2  政府养老服务供给失灵  从公共产品理论角度来看，农村政府养老供给失灵是指个人对公共产品或养老服务的需求在现代政府组织中得不到很好的满足，公共部门在提供公共产品或养老服务时趋向于浪费和滥用资源，致使政府公共支出规模过大或者效率过低[8]。传统政府对农村养老的责任承担是有限的，往往作为底线守卫者的角色进行兜底性服务，如通过养老福利给予方式为农村“五保户”等特困人群提供服务，承担农村家庭及宗族养老功能的替代者和补充者角色，服务范围有限、服务内容也相对狭窄。但由于观念的变迁，农村居民对政府养老的期待更高，政府需要对农村居民的需求进行回应，并针对农村养老服务需求进行了相关改进与探索。但是，在养老服务供给改革过程中，也出现了许多问题问题。

1）社会与政府责任边界模糊，政府置于养老服务供给中心地位。由于政府在社会治理角色转变过程中存在职能路径依赖与角色转移过渡失灵，社会与政府在责任边界上较为模糊。如在当下所倡导的多元主体服务供给体系模式中，对多元组织的政策引导和支持方面优惠有限;通过行政机构直接管控农村养老事业的资金、技术、信息的供给，使企业、志愿组织等主体参与农村养老意愿的积极性受到打击;政府在提供服务过程中统包统揽，但由于精力有限，在服务供给与需求衔接上又难以实现平衡。根据第六次全国人口普查数据结果显示，农村65岁以上的老年人口数量达9 503万人，而全国农村养老服务机构数量仅为32 787个，平均每个养老服务机构需要提供养老服务人数为2 898个，这种供需交接难以在实际操作中实现。所以仅靠政府作为主体进行养老服务供给，难以满足当前需求。

2）政府养老供给主体激励机制缺失。政府在养老服务供给中充当服务提供者、质量监管者以及资金提供者等多重角色，缺乏有效主体进行监督与激励，官员易基于个人利益片面追求地方政绩，造成养老服务供给中出现以政绩为导向，忽视成本—收益问题，进而引致服务效率缺失以及服务质量低下等问题。政府在《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见（国发{2013}35号）》（以下简称《养老意见》）中指出，要支持乡镇五保供养机构改善设施条件，提高运营效益，使之成为区域性养老服务中心，但具体措施落实尚未见成效。而《养老意见》要求的2020年60%以上的社区综合服务设施及站点指标可考核标准设立后，有些地区便迅速作出回应，并设立较高标准[9]。关于政府失灵的原因，有学者指出，中国地方政府的职能角色可以被概括为上级政府指令的服从者、地方公共事务的代理人和追求自身政治和经济利益的自利者[10]。即对于能够在短期内塑造政绩的行为趋之若鹜，而对于类似公共服务供给等见效细微且对地方财政造成一定损耗的事业不愿涉及。

1.1.3  农村市场有效需求不足  市场作为政府及家庭的有效补充，能够有效聚集社会养老资源并实现高效配置，但是由于农村老人生活水平较低、经济较为落后，有效需求不足，导致市场化养老供给惠及面有限。根据2015年中国老龄科学研究中心发布的《中国养老机构发展研究报告》显示，中国民办养老机构的分布是“城市多，农村少”，养老机构空置率高达48%，其中很大部分是農村敬老院，90.6%的养老机构存在亏损[11]。农村养老事业发展的非营利性致使市场主体不愿进入农村养老市场，同时，由于市场参与的养老服务组织在市场准入、资金融入以及制度扶持中受到的支持较少，以市场为主体的养老服务机构在农村养老服务发展中陷于准入限制、盈利模糊等运营发展困境，各种阻碍因素相互关联，催生恶性循环。

1.1.4  志愿组织发展缓慢  志愿组织具有志愿性、灵活性、互益性以及非营利性等特点，可以有效地发掘农民需求，成为多元养老供给主体的有力补充。其不仅可以深入基层，全方位了解民众需求，而且能够作为农村养老服务供给的利益协调者与养老服务供给者，在供给体系中扮演重要角色。但是在农村空心化的时代背景下，存在于农村的志愿组织受制于能力、社会制度环境的变革以及顶层设计缺位等因素的影响，供给规模与社会日益增长的养老服务供给需求之间存在供需错位。

1）农村内生性志愿组织瓦解。现代社会是工业不断解构和瓦解共同体而造就的时代，个人预计从集体行动中有助于实现某一种于己有利的目标，因而聚合在一起[12]。城市化进程瓦解了农村内生性志愿组织的发展。在经济建设上主要表现为：农村劳动力资源的不断流失、农村生产主体的缺失及弱化、农业就业人员数量不断下降。根据中国统计年鉴资料显示，中国农业就业人数规模自2000年以来一直呈现下降趋势，农业就业人口所占的比例从2000年的63.25%下降至2016年的46.62%，在建设主体上存在缺失及不足。除数量的急速下降外，农业就业的人口还表现出“老年化”倾向，在知识、技能水平上难以适应美丽乡村建设的需要，农村经济呈现“空心化”。农村“空心化”所带来的人口流失在经济上瓦解了农业基础，在文化上引发了乡村互助文化的衰落。传统内生于农村的志愿组织建立在村落集聚宗族文化基础之上，带有互济性质，但随着人口的流失及农村传统观念的变迁，农村原有的“血缘性差序格局”逐渐演化为“工具性差序格局”[13]，留守村民大多奉行自我主义，较少关心其他社会成员的生活状态，原有的村落互助文化衰落。

2）外生性志愿组织缺乏有效支持。农村外生性志愿组织的运作和发展在资金以及政策上缺乏有效保障，发展困难。受制于自身发展状况的影响，外生性志愿组织的养老服务效果并不理想。主要面临以下困境：第一，外生性农村养老服务志愿组织发展仍处于起步阶段，数量少、规模小，在内部运行规范、发育水平以及管理规章制度上仍处于较低水平;第二，志愿组织缺乏政府支持。首先，政府对社会力量举办的志愿组织准入门槛设置较高，审批手续繁琐、效率低下，打击了志愿组织的积极性;其次，志愿组织的发展与当地经济政策环境及文化氛围有着很强的关联性，因而政府购买养老服务基本上也仅限于发达地区，很多地区志愿组织缺乏有效资金保障，难以形成完善的农村养老公共服务供给链。

1.2  各主体协同增效存在失灵

家庭作为农村养老服务供给的主要参与者，首先受制于空心化所引发的家庭规模、家庭结构变迁的影响，致使其自我养老供给能力不足，内生性不够;其次，传统孝道文化的衰落及现代文化的冲击致使家庭养老服务供给主体寄希望于以政府为主体的社会养老，并对社会养老提出了更多的期待，最终导致最基本的养老供给主体存在供给失灵。家庭以外的社会养老供给主体——政府，由于职能定位不清，容易产生养老传统路径依赖，包揽过多的养老服务供给职责;同时又由于兼具服务提供者、质量监管者以及制度创新者的三重角色，易忽视成本—收入差距问题，在服务供给中存在失灵。市场是政府失灵的有效补充，由于缺乏政策优惠支持以及限于农村营利性弱等问题，作为理性经济主体，不愿进入农村养老供给活动过程中，难以补充政府失灵。志愿组织作为弥补市场及政府失灵的第三方机构，内生性的农村志愿组织受制于村落聚居形态改变及现代文化思想的冲击，在功能上日趋衰落，传统互助共济功能逐渐消退;外生性的农村志愿组织又限于当前中国志愿组织发展起步晚、规模小、资金来源不足以及经济体制和文化氛围等因素的影响，仍难以承担养老供给职责。因此在家庭功能缺位寄希望于社会养老，社会养老各主体又囿于自身发展局限性的情况下，多元主体多元失灵，主体间协同增效成效细微。当前，中国农村养老服务多元协同供给局面尚未形成，亟需探索多元主体参与农村养老服务供给的新模式。

2  元治理理论概述及应用价值

2.1  元治理理论背景

20世纪90年代后，由于各国经济、政治、文化等互动的频繁性，国际社会呈现复杂、动态多样的发展样式，原始的建立在单一主体及治理模式基础上的管理模式需要加以改进，并亟需集合多种主体探索新的治理模式。在此背景下，1997年，英国政治理论家杰索普提出元治理理论。该理论认为在治理过程中，受制于立场、地位及利益制约等因素的影响，各主体之间易产生分歧并引发利益博弈，使原本顺利的治理过程产生困境，难以达到预先设想的治理目标和目的，需要政府在其中扮演协调者角色。若想实现多元治理过程中的多元主體平衡与协调，需要一个机构来协调各方，做好相应的安排准备工作[14]。即在多元主体参与治理过程中，建立一个核心主体发挥领导者、决策者、规划者及核心功能发挥者的角色，建立“一核多元”的治理模式框架。

2.2  理论内涵及基本理论视角

元治理理论即“治理的治理”，强调政府在社会、国家治理中的作用，将政府置于治理主体的中心地位，并进行相应的安排协调工作。其进步意义在于，该理论实现了多元主体在治理过程中权力次序的重新排列组合，在保留原先多元治理模式优点的基础上，重新组合治理机制，实现了对治理主体的重新规制，与中国政治历史国情能够吻合。其理论基本视角包含以下几个方面：第一，强调多元主体共同参与治理，而非单一主体实施管理，需要多个主体基于自身立场、地位及利益参与公共事务的治理与服务;第二，强调政府在治理中的中心地位，即在多元主体参与治理的基础上，赋予政府制度设计者、利益协调者、战略规划者的角色，使之控制治理流程，领导其他主体，协调各方，实现社会体系的不断完善与发展。

2.3  元治理理论与农村养老供给

将元治理理论应用于农村养老供给，并非是为了理论的周延来裁剪现实，而是从当前的科学理论出发，为解决当前中国养老困境提供指导和支持。当前农村多元供给养老服务模式的建立需要政府、家庭、市场以及志愿组织等主体协同发力，并在此过程中进行要素嵌入性衔接耦合，进而实现系统的整体性协同发展。但是在中国当代时代背景下，尽管社会一再倡导多元主体参与农村养老服务，在实际操作中，由于各个主体限于自身发展的局限性，多元主体参与养老服务供给容易引发各主体功能角色错位，产生主体功能失灵及要素耦合过程中的功能错位，难以形成多元主体协同发力的作用，需要从体制上重新构建主体的角色，探寻农村养老服务多元供给新模式。

3  农村养老服务多元供给的新模式建设路径

在元治理理论视阈下，农村养老服务多元主体供给新模式是指建立以政府为主导，家庭、市场、志愿组织等为参与主体，全方位提供农村养老服务的供给模式。而农村养老服务合作供给，必须首要明晰各主体之间的职能定位。

3.1  合理定位政府职能，明确政府核心主体地位

政府作为公共权力的拥有者及政策制定者，在农村养老服务社会合作网络中扮演着关键角色，应以制度设计者、运行规范者、养老服务供给者以及奖惩激励者等角色发挥作用。在具体功能上包括：第一，顶层设计者。完整全面的制度体系是多元供给的首要前提，作为顶层制度设计者，政府应当通过法律、政策、法规等文件的出台规范多元主体供给框架，明确多元主体供给养老服务运行的基本原则、目标及底线，为合作网络的构建明晰具体的操作规范流程。第二，多元主体供给的规范监督者。政府作为合作网络的核心主体，应负有对各种参与主体运行发展的规范作用，即建立公开透明的监督规范机制，明确操作流程，制定事前、事中、事后全过程纠偏机制，对偏离养老公正和效率的行为及时加以修正与改进。第三，部分特殊养老服务的供给者。2018年中央经济工作会议强调要深化简政放权、放管结合，优化服务改革，提出转换政府职能定位，实现掌舵到划桨的功能转移。因此，政府应当在农村养老服务供给网络中扮演引导者角色，除了对某些特殊群体及特殊地区进行少量服务外，其他供给性养老服务应当交由市场和志愿组织等其他主体进行运作。第四，奖惩激励者。政府作为社会养老供给服务的中心，应当在合作网络平台中担当激励者角色，即通过货币型及非货币型激励机制鼓励各方参与主体的积极性，通过建立认可、荣誉、物质、宣传等奖惩机制激发合作者的情绪体验，逐步培育其他组织的发展壮大。

3.2  培育多元主体力量，构建社会网络及其嵌入性制度环境

3.2.1  激励培育市场发展，释放市场活力  市场作为农村养老服务多元供给主体之一，在农村养老服务中扮演者重要角色，但限于农村养老服务需求不足，盈利点低，与市场经济过程中的理性经济主体的营利性目标相悖。因而应在元治理理论的指导下，发挥政府职能，从以下几点引导市场参与农村养老服务过程。第一，政策优化。政府应精简市场主体进入农村养老市场的流程，减少行政冗余程序，为市场主体的进入提供便捷与支持，如出台专门针对养老服务产业的综合性、多层次优惠政策，包括注册登记、项目审批、土地、财政、金融、税收、信贷医保定点等方面，细化实施准则。第二，激励培育农村养老服务市场。盈利性不足是阻碍市场主体进入农村养老服务市场的主要因素，而政府对农村养老市场支持的缺失同样也是其发育不健全及资本参与度不足的重要原因。因此，培育和规范市场，运用政策优惠鼓励市场进入农村养老产业，在培育期通过政府财政补贴加以资本导入，并创建公平的竞争环境，是引导市场主体在合作网络发挥主体功能的重要路径。

3.2.2  多维支持培育志愿组织发展  囿于文化及经济因素的影响，志愿组织在农村养老服务递送过程中面临资金不足、独立性差、制度不健全、管理不规范以及专业化和职业化水平低等困境。社会组织参与养老服务处于被动状态[15]，亟需政府从政策、资金、文化、制度等层面构建农村参与社会服务组织的支持系统。首先，进行顶层制度设计。政府应当首先制定相关政策法规进而实现志愿组织参与农村养老服务供给的标准化、合法化、规范化，在税收减免、金融支持、税收优惠等方面给予相应的政策支持，鼓励引导志愿组织的发展。其次，进行社会文化道德宣传，弘扬养老、敬老、孝老传统文化体系，激发养老文化氛围，鼓励内生性养老志愿组织的发展。再次，前期发挥政府的支持引导功能，培育和支持志愿组织的发展，采取合同外包、政府购买等举措为社会组织参与养老服务发展提供政策支持。

3.2.3  强化家庭养老功能  家庭作为养老供给体系中的核心要素，具有其他社会养老主体难以替代的优势。与其他养老方式比较而言，老人在情感上对家庭有着更高的依赖与期待，家庭养老才是老人心之所往、心之所向。因此，针对当前家庭养老、孝老、敬老文化氛围日趋下移，家庭养老角色逐渐异化现象，政府应从孝文化宣传及经济政策引导上重新激发子女对家庭养老的責任。在具体措施上，应当构建养老、孝老、敬老文化氛围，在宣传手段、方式上对传统文化的宣传加以创新，激发青年一代的家庭意识。在经济激励上，尽管空心化时代背景下家庭养老可能面临着人口流失、子女外出就业等问题，但是在美丽乡村建设及农业现代化发展政策的逐步推进下，必然会造就农民工返乡潮，家庭养老功能重新运作、再焕生机。

3.3  平衡参与主体利益，规范社会力量博弈

在社会利益结构多元的情况下，必须在多元主体之间建立有效的利益博弈、制衡和兼容机制。曾有学者指出，今天中国的社会问题归根到底几乎都是利益问题[16]。多元主体参与农村养老服务模式的构建，必然会产生多个主体利益博弈问题。因此，当前要在元治理理论的指导下，发挥政府的平衡协调作用。而在平衡与协调过程中需要注意，政府既不能作为所有社会利益群体的代表者，将所有的冲突与矛盾转移到自身，力图实现全员满意，使自己陷于利益博弈的中心，也不能完全处于中立，产生角色定位缺失问题，而应当立足于“服务型”政府的角色定位，建立清晰明确的社会治理机制，在保证增进社会群体利益的同时，策略性地使各方利益主体在治理体系中自发寻求利益平衡点，形成政府主导下的、合理的社会治理机制。

参考文献：

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