基于生态经济价值的流域横向生态补偿标准研究

黄 迪，温 岩, 张子平

(湖北清江水电开发有限责任公司，湖北 宜昌 443000)

生态补偿即生态保护补偿，是一个基于环境而言的法学新兴概念。生态补偿是当前国际上保护生态环境占主导地位的重要市场经济手段，它将生态系统服务的外部的、非市场的价值转化为提供生态系统服务的财政激励措施[1]。在地理和生态角度，流域是一个完整的地理系统、生态系统。以流域为单元开展生态保护，可体现生态系统的完整性。由于流域内的人口分布较为集中、经济活动更为频繁、生态问题尤为突出、生态保护恢复工作十分急切，故流域生态补偿研究是当前生态补偿研究的热点之一。

国内生态补偿问题已经受到学者的广泛关注，其研究主要集中于补偿标准确定[2-3]、补偿机制与政策[4-5]、时空格局分析等[6]，取得了一定研究成果。生态价值和生态补偿的研究也逐渐增多，特别是流域生态补偿越来越受到关注[7-8]。

补偿标准是生态补偿机制中的重要组成部分，也是我国区域生态补偿实践的难点之一[2]。生态补偿涉及到生态效益、经济效益和社会效益的有机统一。为了平衡三者，需要对生态系统的生态效益、社会效益进行量化评估。而与区域生态补偿相关的大尺度影响过程，其补偿标准的评估存在各种制约。因此，生态补偿标准的量化研究对于生态补偿机制运行起着重要作用。

1 流域生态经济价值

1.1 生态价值当量

生态系统价值的量化和货币化已经受到国内外学者的广泛关注。目前大多采取替代法计算，暂无比较公认成熟的生态价值定价方法。Costanza等人于1997年从科学意义上明确了生态系统价值估算原理和方法[9]，谢高地等结合我国国情，在其生态系统服务价值评估体系基础上展开两次调查，得出了新的评估体系[10]。按照归一化思路，生态价值当量指具备森林基本相同生态功能当量，其主体包括草地、农田、湿地、河流、湖泊等[11]。或者说，单位生态价值当量就是单位面积森林与其他生境功能强弱的量化值。生态价值当量指标体系结构如表1所示，价值当量表[12]如表2所示。

表1 生态价值当量指标体系结构

表2 不同生态系统的单位生态价值当量

1.2 生态经济价值

生态价值当量由不同生态系统的当量标准和各生态系统的面积构成。对于流域有限范围内，只要确定其中某个系统的生态经济价值，其他系统的生态经济价值也可依据不同生态系统之间生态价值当量关系换算。有限流域范围内某系统生态经济价值即可由测算的单位生态价值当量的经济价值与该系统生态价值当量的乘积换算。有限流域范围(如流域下某支流)生态价值当量由2.1所述6类当量构成，其生态价值当量计算式为

Nj=Sj·Ej·α(j=1,2,…,6)

(1)

(2)

式中：N为流域范围的生态价值当量；Nj为某生态系统的生态价值当量；Sj为某生态系统面积，hm2；Ej为某生态系统对应的单位生态价值当量，hm-2；α为修正系数，取决于有限流域范围的自然地貌、区位等，一般取1。

则流域生态经济价值为

VN=N·U

(3)

式中：VN为有限流域范围的生态经济价值，元；U为单位生态价值当量的经济价值，元。

2 流域横向生态补偿标准研究

2.1 流域横向生态补偿

流域即分水线所包围的集水区，是以河流和水资源的定向运动识别的地域系统，属自然地理概念[13]。流域生态补偿以保护流域生态环境、减小人类社会活动对环境的破坏、促进上下游协调发展为目的，依据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，运用政府和市场手段，调节流域内生态保护利益相关者之间的利益关系[4]。

根据补偿者与受偿者之间的行政隶属关系，可将生态补偿分为纵向生态补偿和横向生态补偿两种形式。如果补偿者与受偿者之间存在行政隶属关系，则为纵向生态补偿，比如中央政府对不同层级地方政府开展的生态补偿，省政府对本行政辖区内市、县、乡镇等开展的生态补偿等。若补偿者与受偿者之间不存在行政隶属关系，则为横向生态补偿，比如省际之间和市际之间的生态补偿[14]。横向生态补偿作为生态补偿的一种重要途径，其目的是保护及持续性利用生态系统，借助公共政策或市场手段，理清和调节不具行政隶属关系而又生态关系紧密的地区之间的利益关系。其相关地区可以是同级行政区，也可以是不同级行政区。

由于行政区划与流域的特殊关系，流域内生态补偿跨行政区划且不存在行政隶属关系的情况较为普遍。长江上游省份如四川、陕西、重庆生态相关性较为密切，即补偿方和受偿方之间的生态利益关系十分明确，且互相之间不存在行政隶属关系，利于建立横向生态补偿制度，通过公共政策手段或市场化手段开展横向生态补偿。

2.2 横向生态补偿标准的主要模式

补偿标准是生态补偿制度中的重要组成部分，它解决的是补偿多少的问题。补偿资金额度测算是补偿标准量化的基础，是生态补偿机制运行的前提和关键。生态补偿标准的计算就是确定流域生态保护受益主题应当具体分担的投入量，确定受益主体对投入主体的补偿支付金额标准[15]。结合国内外研究，生态补偿额度应介于补偿者经济发展机会成本损失与受偿者生态服务价值产出之间。

王军锋基于流域功能需求从环境治理角度提出流域生态补偿可划分为环境质量改善和水源地功能保护两种类型，据此设计了生态补偿标准设计的两种模式——一般流域水污染控制生态补偿和水源地保护生态补偿[16]。两种模式下的上下游均不存在行政隶属关系，前一种模式上下游经济基础一般处于对等地位，后一种模式因上游牵涉水源地生态保护，本地经济开发受到一定限制。

1)一般流域生态补偿。若上游选择向水体环境排污或破坏上游生态，则应就其环境污染或生态破坏行为对下游造成的损失进行补偿。若上游行政区域所属主管部门维持自然生态环境，则其因放弃开发而损失的经济发展应得到补偿；对于水体生态保护而言，其直接受益方是下游行政区域，故下游应对上游进行生态补偿。若上游行政区域所属主管部门对生态环境加以改善，则其投入应得到补偿；对于流域河流，其下游受益方应对上游补偿。

2)水源地保护生态补偿。水源地因其地理区位、功能区划等原因，其经济基础一般较为薄弱，却担负着其他城市饮用水的重要任务。水源地作为受偿方为了提高其提供生态产品的能力，会对辖区的生态资源实施更为严格的管制措施，对企业排污标准的制定更为严格。为了平衡利益关系，取水行政单位应对水源地提供补偿。

2.3 基于生态经济价值的流域横向生态补偿标准

在流域横向生态补偿中，补偿方和受偿方往往对彼此的责权利有明确规定。一般来说，若双方事先做好书面协定，补偿方需要受偿方提供更多更好的生态服务，并由受偿方为其额外增加的成本进行补偿；因流域上游受偿方生态环境破坏或保护不到位导致下游补偿方所辖范围内出现生态经济损失的，受偿方就应对补偿方赔偿。协定中补偿标准的确定以前文提及的生态经济价值为依据。

补偿方与受偿方的补偿关系并不限于书面协定，以实际发生的生境改变情况为依据。以非隶属关系的三个行政区域A、B和C为例(见图1)，其在流域的区位关系示意如图1所示，其中A相对位于最上游。A因生产、生活对流经A、B、C三个行政区域的水体造成了污染，需要为其污染水体的行为受到惩罚，相应地A与B构成补偿方与受偿方。而B并未对水体造成污染，若对流经B的水体进行改善，C因B改善水体而享受到满足生态要求的环境，则B与C构成受偿方与补偿方；另一方面，若B未改善水体，C因水生态环境遭到破坏可向B提出赔偿，此时B与C构成补偿方与受偿方。补偿方与受偿方明确后，三个行政区域之间的补偿额度则依据影响水体的生态经济价值计算。

图1 流域中行政区域示意图

2.4 粤闽汀江-韩江横向生态补偿实例

韩江流域位于广东东部、福建西南部，是广东省除珠江流域以外的第二大流域。流域范围包括广东、福建、江西三省部分区域，流域面积30 112 km2，其中支流汀江流域为11 802 km2；按行政区域，广东省17 851 km2(占59.3%)，福建省12 080 km2(占40.1%)，江西省181 km2(占0.6%)。汀江总长323 km，是福建流入广东最大河流，与石窟河、梅潭河、象洞溪等其他福建主要河流大约占韩江流域水量的50%。由于上游养殖等影响，进入广东省域的水质下降为IV类和劣V类。

广东、福建两省于2016年签订了《关于汀江-韩江流域上下游横向生态补偿的协议》，将汀江、梅潭河、石窟河、象洞溪四条由福建来水纳入考核目标，确立了“双向补偿”的原则，相关考核要求如表3所示[17]。当上游来水水质达标时，由下游拨付资金补偿上游；当上游来水水质低于标准值时，上游需对下游补偿。补偿总额由双方财政于2016～2017每年各出资1亿元人民币建立专项基金，根据考核标准进行奖惩。在监测方面，为确保数据客观，水质监测在国家环境监测总站组织下进行。

表3 汀江-韩江流域横向生态补偿标准

3 结 语

生态经济价值和生态补偿是近些年的研究热点，本文从流域生态补偿的经济学基础出发，给出了流域生态经济价值的一般表述，以此展开流域横向生态补偿标准研究，探讨了横向生态补偿标准的两种模式。通过生态补偿标准的量化分析，一方面可以使补偿方直观认识到自身因对流域生态环境的破坏行为所应承担的惩罚成本，以避免生态环境进一步恶化；另一方面让受偿方因可见的补偿收益而积极开展生态保护工作。这种量化的补偿标准将6种主要生态资源有机联系，有助于生态补偿的有效实践。