我国农村金融扶贫模式创新研究

摘要：本文首先通过梳理金融扶贫的制度和历史发展，重述金融扶贫的概念，总结金融扶贫的特点，接着对金融扶贫供给体系进行汇总，并且总结出实践应用中的金融扶贫模式，通过对已有金融扶贫模式的分析，找出阻碍金融扶贫发展的三大因素：目标制定缺乏大局观和系统性、农业保险制度落后、农村金融体制改革不完善;最后，根据问题成因，总结出当前我国金融扶贫模式创新的关键所在。

关键词：金融扶贫 实施模式 体制改革 模式创新

一、引言

改革开放的30多年，也是我国扶贫开放取得阶段性胜利的发展过程。1978-2015年间，贫困人口减少了7.1亿，但是，截至2017年，我国仍有5千万农村贫困人口未能脱贫，要实现2020年打赢脱贫攻坚战、全面建成小康社会的目标，我国扶贫工作时间紧、任务重。金融扶贫作为扶贫开发的重要手段，能够有效提高扶贫的准确性和持续性，当前，我国农村地区金融扶贫任务依然十分艰巨。为此，政府陆续出台《中国农村扶贫开发纲要（2010 -2020 ）》（2011）、《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》（2013）、《关于全面做好扶贫开发金融服务工作的指导意见》（2014）等政策[1]支持农村金融扶贫工作。此外，农村金融扶贫供给体系方面，除传统金融机构外，陆续实施了改革农村信用社、批准设立村镇银行、组建小额贷款公司、资金合作社等一系列农村金融机构改革政策。一系列强有力的政策推动下，我国农村金融扶贫正在进入新阶段。

传统金融扶贫理论较少讨论政府和市场的平衡问题，一般认为金融扶贫体系中政府主导的金融机构应当占多数，不重视发挥资金互助组织等内生性金融机构在扶贫工作中的重要作用。本文通过对内生性金融机构形成的机理进行理论分析，创新点主要包括两个方面：一是本文通过对已有金融扶贫实践进行分析，较为全面的归纳总结出了我国农村主要金融扶贫模式;二是从政府和市场两方的边界界定角度，提出在现有金融扶贫体系中引入市场竞争机制的具体举措，对后续研究具有一定的借鉴意义。

二、我国农村金融扶贫的概念和实践探索

（一）金融扶贫的概念界定

金融扶贫是相较于财政扶贫而言的。在已有理论和实践研究基础上， 可以总结出金融扶贫的框架性概念界定。金融扶贫是指通过信贷、保险等金融产品满足贫困地区贫困人民生产型资金需求的扶贫模式[1]。发挥金融杠杆作用，实现“造血式”扶贫模式，以缓解贫困地区资金投入问题，提升贫困人民自我发展能力，从根本上改变贫困面貌。

在理解定义的基础上，结合金融扶贫的目的，可以总结出金融扶贫以下特征：

（1） 主体特殊性

金融扶贫以金融系统为主要依托，又遍布村镇的政策性、商业性金融服务网点所组成系统的金融服务体系，通过小额信贷和项目贷款等形式，解决贫困地区资金需求问题。

（2） 可持续性

与财政扶贫中政府的政策性行政干预不同，金融机构以盈利为生存本能。在保证扶贫资金可收回条件下，实现可持续性盈利是根本。

（3） 创新性

一方面，金融扶贫的根本目的是通过解决贫困地区资金需求，使贫困人民自我增值、自我发展，实现“输血式”脱贫。另一方面，扶贫金融机构要根据扶贫地区特色创新扶贫金融产品，提供特色针对性的金融服务。金融扶贫的这些特征对于金融扶贫效果的发挥至关重要。

（二）我國农村金融扶贫的历史回顾

从上世纪80年代中期以来，我国便开始了对金融扶贫模式的探索。党中央、国务院一直高度重视农村脱贫问题，不断发布相关政策支持和引导金融扶贫工作的开展，贫困地区也不断对金融扶贫的具体路径进行探索。从时间上看，我国的金融扶贫经历了三个阶段：探索阶段、全面发展阶段、优化阶段

1、金融扶贫的三个阶段

（1）金融扶贫探索阶段：1986年——2000年

这一阶段也被称为福利性金融扶贫的推进和终结阶段[2]。我国于1994年开始实施信贷扶贫的政策，虽然当时扶贫效果较好，但却无法从根本上克服救济式扶贫的缺点，并且这种扶贫方式通常由政府主导。扶贫贷款的投量、对象、利率和期限等完全由政府决定，银行的自主性差，积极性不高[3]。1994年到2000年的“八七”扶贫攻坚阶段中，小额信贷得到国家认可。在政府主导下，中国农业发展银行、中国农业银行、农村信用社等广泛开展了较大范围的“到村入户”扶贫小额信贷。由于贫困农村地区信用环境较差，回款率较低，加之农业银行等大型银行撤并，此阶段金融扶贫效果有限。

（2）金融扶贫全面发展阶段：2000年——2010年

这一阶段也被称为制度性金融扶贫的探索时期[4]，国家开始重视金融扶贫的作用。首先，2004-2010年历年中央“一号”文件都明确提出要改革农村金融体制[5]。积极发展多形式的农村金融组织，提供多样化金融服务。积极探索更加完备的农村金融体系，其次放宽农村金融机构的市场准入标准，对农村信用社进行改革，成立中国储蓄银行，完善农村金融服务基础设施。再次，对扶贫贴息贷款管理体系进行改革，将管理权限下放到基层，从而提高金融机构参与到金融扶贫的积极性。最后，金融扶贫的模式呈现多样化发展，主要有：“奖补资金”模式、“担保基金”模式、“民间金融中介”模式、“国际援助”模式等。

（3）金融扶贫优化阶段：2011年——至今

2011年11月，国家对扶贫标准进行改革，按照先标准，目前全国人有1亿多人口处于贫困线之下，因此，新时期必须加大扶贫力度。《中国农村扶贫开发纲要（2011～2020）》和2013年中央“一号”文件都明确提出加强对农村金融扶贫相关政策的引导和扶持，要充分发挥合作性、政策性金融与商业性金融相互合作的作用，加强对于金融扶贫模式的重视程度，开启了金融扶贫模式发展的新篇章。

（三）农村金融扶贫发展的现状分析

经过30余年的探索发展，我国扶贫工作成效显著。从1978年到2015年，农村扶贫人口减少约7.1亿人。但是截至2014年，仍有14个地区存在连片特困的情况、12.8万个建档贫困村以及7016万贫困人口，扶贫工作任务依然十分艰巨。

1、金融扶贫供给体系

通过多年的改革和发展，我国正逐步形成正规金融和非正规金融机构共同组成的多层次、多元化的农村金融服务体系。系统性金融服务框架基本建立，中国农业发展银行等政策性金融，农行、邮政储蓄银行等商业性金融、和村级资金互助组织、互助社等合作性金融机构功能互补、协作发展。自2006年，银监会采取措施逐步放宽非银行金融机构以及农村地区银行的准入标准依赖，新型农村金融机构如雨后春笋般出现，主要有村镇银行、小额信贷公司和资金合作社等形式。截止2014年末，全国已有1045个县（市）核准设立村镇银行，县域覆盖率54.57%;共有小额信贷公司8791家，同比增长12.1%;正规及非正规资金合作组织超过5000家。新型农村金融机构通过服务于特定类型的贫困农户，融入到地域扶贫事业中，进一步丰富了农村金融体系。

2、金融扶贫实施模式

（1）扶贫贴息贷款模式[6]

扶贫贴息贷款[6]是金融扶贫的主要方式之一。在不断加大扶贫贴息贷款支持力度的同时，不断推动管理体制改革和贴息机制创新。从“到户贷款”、“项目贷款”到“奖补资金”;从下放管理权限、扩宽承贷主体、丰富本金筹集方式到自主决定贷款利率等方面，实现了政策性贷款到商业性贷款的转变，激励了各利益主体参与信贷扶贫的积极性，提高了扶贫效果。各地在信贷扶贫贷款的实践中进行了积极的探索和创新，结合当地贫困农户实际需求，形成了多种多样的信贷扶贫模式。

农业价值链融资模式

这种模式在扶贫实践中得到广泛应用。金融机构利用农业产业链上下游主体的商业关系提供信贷资金，以规模较大的农业龙头企业的信用为保障，通过与相关企业签订签订农产品买卖协议的农户提供信贷支持的方式提供信贷支持[7]。这种模式在基本保障信贷资金安全的基础上，为农户解决资金需求。“领头企业+基地+农户”、“企业+资金合作社+农户”等形式都是这种模式的不同形式。

“五权二指标”抵押担保模式

农户以“五权二指标”（农村土地承包经营权、林权、水域滩涂养殖权、集体建设用地使用权、房屋民有权，城乡建设用地增减挂钩指标和耕地占补平衡指标）抵押担保融资，实现了土地经营权等流转[8]。部分地区正逐步探索将存货、机器设备等农户特有资产纳入抵押品范围，盘活农村沉睡资产。

1.3新型农村金融机构中介模式

这种模式主要有两种实现形式：一种是“农户+专业合作社+村镇银行”，即农户入股专业合作社，并将股金存放村镇银行。合作社为社员担保，农户获得村镇银行贷款[9]。另一种是“银行+农民资金互助组织+农户”，即银行以中介金融机构（例如农民资金互助组织）为桥梁，向农民发放贷款，然后农村金融机构再将资金贷给农民。

（2）征信信贷模式

征信信贷是基于农户信用的贷款扶贫模式，有以下三种方式：一是建立农户信用征集信息系统。通过建立市级征信中心、县级征信中心以及乡村服务站，建立农户信用档案，优先给信用良好的农户提供贷款。信用体系建设是金融扶贫实现可持续发展的根基，但由于农村信用环境限制，目前这种方式在实践中应用较少。二是成立信用自律组织。根据小农经济网络化特点，利用熟人社会的资源，成立信用自律组织，征集农户信用状况，最大程度降低信息不对称，保障资金安全[10]。例如，成立信用协会等。三是以联保形式提供贷款担保。河北省巨鹿县“干部担保、农户互保”的双保险模式是其中典范。由公职人员自愿组成“扶贫信贷担保自愿者组织”以个人工资为农户担保，贫困农户组成“贫困村诚信自律折联谊会”辅之以信用联保，双保险下向金融机构申请贷款。

（3）保险扶贫模式

保险作为金融扶贫的重要手段，故有“金融扶贫、保险先行”的说法[11]。目前主要有两种形式：一是农业保险。除财政补贴险种外，各地方还开发试点了特色险种，扶植地方特色产业发展，满足特色需求。例如，甘肃首次试点中药材产值保险，发展藏区牦牛、藏系羊保险等。二是贷款保证保险。农业保险与农村信贷结合，分散信贷风险。例如保险公司推出信贷保险保证产品，政府或担保机构、保险和银行三方合作，共担融资风险。

三、我国农村金融扶贫存在的主要问题及成因

（一）农村金融扶贫存在的主要问题

1、目标规划问题

通过对上述金融扶贫模式的分析可以发现，当前模式多以信贷资金发放为主，个别创新模式仍处于局部试点阶段。扶贫模式呈现短期、孤立和各自为林的特点，缺乏长期规划和综合目标。金融扶贫不仅要解决贫困地区基本生活需求，也要注重产业扶贫、智力扶贫和公共设施扶贫等目标的实现。既要解决当下资金需求问题，又要面对影响金融扶贫可持续发展的信用体系建设、抵押担保等长期问题。如果政府不能统筹多目标，规划总方案，极易造成资源浪费，扶贫举措缺乏持续性，造成脱贫后返贫现象的发生。另外，金融扶贫涉及多个扶贫相关机构，在政策指引前提下，基于功能定位，形成各自独立目标，造成协调和组织不畅，有碍扶贫目标的实现。

2、金融生态环境问题

贫困地区的金融生态环境是一个综合体系，落后的金融生态环境也是金融扶贫发展的限制因素之一。首先，农村信用环境有待改善。受小农经济的影响，农村传统的信用范围狭窄，在市场经济下，农户商业化信用意识淡薄，难以与正规金融机构形成契约化信用关系。一旦发生还贷困难，多选择违约，增加了信用交易成本。

其次，农业保险滞后。第一，保险覆盖面窄。中央财政农业保险补贴的农产品品种仅16类，与美国的130余种相去甚远，茶叶、药材、水果等重要的農牧渔产品生产以及地方特色农业保险均为纳入中央补贴范围。农业保险补贴品种有待丰富。第二，保障程度低。根据中国统计年鉴数据计算，2012-2014年全国需要补偿的农作物损失约5997.8亿元，通过农业保险补偿565.4亿元，仅占9.4%，而美国农业保险的赔付率高达90%以上。我国农业保险保障程度较低。第三，农业保险结构单一。

3、金融供给体系结构问题

在我国现行的金融扶贫体系中，以政府主导的“外生性”金融机构为主[12]。从表4-1中可以看出，只有资金合作社这一种内生性金融组织，被政府认可的仅有49家。

已有研究表明[13][14]，传统金融机构在贷款扶贫过程中容易发生目标偏移，服务对象多为较富裕农户、龙头企业和各种开发项目，贫困农户、低收入人群则获取的资助偏低。资金自助组织等内生性金融机构为社员提供金融服务，目标精准，并且可以避免逆向选择和道德风险。所以，我国应鼓励内生性金融组织的发展，逐步调整农村金融扶贫的供给机构。

（二）对农村金融扶贫问题的成因分析

1、目标制定缺乏大局观和系统性

政府在制定扶贫目标时，缺乏长远眼光，为在有限任期内创业绩，实施表象治理方针，“头痛医头、脚痛医脚”。造成扶贫资金缺乏沉淀，无法从加强基础设施建设、改善农民生活条件、提升公共服务水平等方面激发贫困农户脱贫的内在机制，实现“造血式”扶贫，斩断贫困代际传递，彻底脱贫。

2、农业保险制度落后

农业保险是金融扶贫的重要保障。可以从以下方面分析农业保险制度落后的原因：一是农业保险补贴制度不健全。财政补贴保险品种有限，补贴形式单一（保费补贴），力度不足;农业再保险制度落后。二是宣传力度不够。当地政府和保险公司对农业保险的宣传不足，加上农户保险意识薄弱，导致农民对保险政策和保险产品缺乏了解，无法形成保险需求。三是由于农业风险的复杂性和较高的系统性风险，使得农业保险具有高费率特点，与农村低收入形成对比，难以开展市场化农业保险业务。

3、农村金融体制改革不完善

目前我国农村金融供给体系中以政府主导下的外生性金融机构为主，商业银行在农村的下沉机构较少，农村金融体制改革不完善。一是政府定位不准确。政府利用行政力量增加的外生性金融机构在贷款过程中容易发生目标偏移，瞄准效果较差，农户自发成立的资金合作社能解决这一问题，实现精准扶贫。目前，政府对此类资金合作社的审核严格，被政府认可的数量仍较少。二是农村金融体制中缺乏竞争机制，政府干预仍是主要手段。

四、我国农村金融扶贫模式创新的关键

农村扶贫是一项综合工程，金融扶贫作为其中的重要组成部分，其内涵十分丰富，在实施过程中，首先要树立全面的大局观，从长远处考虑制定综合策略;其次，要时刻防范金融风险，避免改革过程中出现混乱;重视市场与政府的边界重构，立足于开发式扶贫，主要通过市场运作实现，政策支持作为支撑。另外，从农村基础金融配套体系以及金融服务供给体系入手，为相关政策的实施做好保障工作。

（一）着眼长远，树立大局观

金融扶贫是个长期过程，应着眼长远，树立大局观。首先，涉农扶贫部门之间应加强沟通，统筹规划，制定综合目标。其次，金融扶贫是个系统工程，不能急于求成，要从基础扶贫做起。注重农村基础设施投资建设。再次，金融扶贫是开发式扶贫，要注重产业扶贫和智力扶贫。将扶贫资金与种植业、林业和养殖业等相关产业项目相结合，真正实现农民增收。同时继续加大对教育和培训项目的扶贫资金投入，切实提高农户自我发展能力，实现彻底脱贫。

（二）重建风险防范机制

1、提高农村信用环境，建立农村信用体系

提高农村信用环境，应加强农户及农村企业的信用意识。第一，政府加强对信用知识的宣传和教育工作，强调信用风险的重要性，让农户了解到信用的重要性和价值。第二，开展信用村、信用户、信用企业活动，通过榜样宣传推动农村信用工程纵向发展。第三，给予守信客户以精神或者经济奖励，失信客户再贷款受限等惩罚措施，让农户实际体会信用价值。

建立农村贫困农户信用数据库。通过设立各级征信机构建立农户个人信用档案，进行信用评级，动态管理，并实现金融机构对接平台，实现信息共享。尝试引入互助组织信用管理，贫困农户通过一定标准组建互助组织，以互助小组信用为担保申请贷款。互助组织成员不仅受金融机构信用风险监督，同時受到小组内其他成员的道德风险监督，提高违约成本。

2、建立健全农业保险，提高农业保障水平

（1）建立健全农业保险制度体系

为逐步完善农业保险大灾风险分散机制，我国自2013年3月1日起开始实施《农业保险条例》，财政部于2013年12月8日印发《农业保险大灾风险准备金管理办法》。

（2）加强农业保险宣传

加大对于农业保险的宣传，让农户了解农业保险的保障作用，转变传统思维，积极参加农业保险。

（3）丰富农业保险产品结构

政府继续扩大农业保险补贴农作物种类，丰富农业保险产品。鼓励地方保险机构开放特色保险产品，发展特色农业保险体系。

政策性农业保险和商业性农业保险相结合

政府通过财政补贴或者税收优惠等措施吸引商业保险加入农业保险，解决政策性农业保险保险产品有限、保障力度不够等问题。另外，鼓励成立互助合作保险组织。

（三）重视政府和市场的边界重构

金融扶贫应立足于开发式扶贫，以市场运作为主，政策支持为支撑。坚持市场化和政府扶持相结合。为实现金融扶贫的可持续发展，需要重视政府和市场的边界重构，针对金融扶贫的不同模式，采取差异化制度安排。

一般地，贫困地区的金融扶贫工作首先需要政策性金融机构引导，吸引商业性金融组织进入，随着金融市场的发展，商业性金融组织运行成熟，政策性金融组织退出。以小额信贷为例。从拉格莱珉银行[16]小额信贷的经验可以看出，扶贫小额信贷是商业性金融组织可以进驻的领域。政府应鼓励设立商业性小额信贷公司或资金互助组织等形式专营扶贫小额信贷，实行市场化运营。政府通过财政补贴、利率优惠和给予专项扶贫再贷款等方式加大货币政策支持力度，但不干预实际运营过程，充分发挥其自主性。

（四）健全农村金融服务体系

1、进一步改善农村基础金融配套体系

推进农村金融基础设施建设。鼓励大型商业银行到县、乡铺设网点，建立村镇银行，构建社区金融服务网点。加强行政村银行电子设备配备，实现基础金融服务全覆盖。建立乡村综合金融服务机构。地方政府在乡村设立综合金融服务机构，为所在乡村提供基础金融服务，主要功能有：一是提供贷款、保险、存储等咨询服务，成为农户身边的金融服务窗口。二是建立或者协助建立农村信用体系，为农户申请金融机构贷款提供中介服务。三是开展农村金融知识普及宣传服务。通过发放宣传手册或者举办讲座等形式普及金融知识，提高当地农户金融知识水平。

2、丰富金融服务供给体系

为更好的发挥商业银行的积极作用，使其经营中心下移，参与金融扶贫服务供给，需要政府制定强制支农政策。要求在商业银行中设立专门扶贫部门，保持支农贷款存量，保证一定比例用于农业扶贫。适当放松农业金融准入门槛，鼓励发展多形式的新型金融机构。创新农村金融机构间的合作方式，例如农业保险和农村信贷协同发展、农业保险与资金互助组织合作等。

通过法律约束和政策引导，规范农村非正规金融机构，引导资金合理流动。充分发挥非正规金融机构对正规金融机构的辅助作用。

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作者简介：

安奇，系中科人才技术交流发展中心副主任兼综合业务部主任，高级经济师。