对养殖环节动物卫生监督执法的建议

文│夏坤（安徽省阜阳市动物卫生监督所）

畜产品质量安全备受社会关注，而养殖环节是畜产品生产的第一道环节，其安全与否，将深刻影响下游产品深加工的质量安全。安全的畜产品是监管出来的，更是养殖出来的，没有安全的养殖，就谈不上高质量的畜产品供给。动物卫生监督执法是保障养殖环节产出安全畜产品的重要监管手段，而当前养殖环节执法面临诸多问题，一定程度上影响了法律的严肃性、权威性和威慑力。本文就养殖环节监督执法中存在问题进行阐述，以期寻找解决办法，并为业界同行提供参考。

一、养殖环节执法存在问题

1.违法证据难以取证。调查取证是进行执法的前提和基础，目前养殖环节违法行为的证据取证较为困难，有以下三个原因。

一是养殖场户养殖档案记录不全或未建立。养殖档案作为重要的生产记录，养殖场户重视不足，认为档案记录可有可无，与养殖效益无关，忽略了许多潜在的问题和隐患，例如疫苗注射间隔时间、休药期执行时间、投入品来源追溯、无害化处理数量、生产成本核算等。这给监督执法设置了障碍，例如养殖场强制免疫是否做到位，没有养殖档案作为佐证，空口无凭，难以证实。

二是养殖环节违法行为持续时间较短，执法人员难以及时发现。例如养殖场户未报检出售畜禽，场主与贩运人达成交易，后者直接将畜禽运走，二者都涉嫌违反《动物防疫法》第二十五条第三款：“依法应当检疫而未经检疫的”，由于违法行为持续时间较短，很难及时执法取证。

三是证据消亡难以取证。按照《动物检疫管理办法》第十九条规定，养殖场户跨省引进的非种乳动物，到场后需要落地报告和隔离观察，多数养殖户未能严格执行此规定，因此执法人员不易获得相关信息，证据也逐步消亡，事后将难以取证。

2.检测报告不易获得。动物卫生监督执法中需要涉案物的检测报告，例如养殖户出售染疫或疑似染疫的畜禽，涉嫌违反《动物防疫法》第二十五条，对于染疫或疑似染疫的畜禽需要专业部门进行认定，而检测报告不易获得，原因有以下几方面。

一是动监机构无能力或者有能力但出于执法公正的考虑不能出具检测报告，防止出现“裁判员充当运动员”的执法不公现象。

二是兽医主管部门对于动物疫病的检测鉴定亦有权限，例如口蹄疫或禽流感需要国家参考实验室来检测鉴定，县级动监机构获得检测鉴定报告不易。

三是动物疫病控制机构有能力检测二类或三类动物疫病，因为疾控机构与动监机构属于兽医主管部门领导下的兄弟单位，其出具的检测报告公正性亦受到管理相对人的质疑，影响执法的公平与公正性。

3.相对人不主动配合。养殖环节监督执法对象是养殖场户，由于多种原因，导致其主动配合监督执法的意识不强，甚至有抵触心理。

一是养殖场户法律意识淡薄，对于《动物防疫法》不甚了解，再加上执法机构宣传不到位，在日常监督执法过程中，养殖场户往往认为监管执法机构就是来找茬的。

二是认识不到位，将自己与监管机构对立起来，没有从根本上认识到两者共同服务于养殖业的健康发展，没有监管机构严格监管执法难以保障养殖业健康发展和畜产品质量安全。

三是监督执法的结果往往是立案查处，养殖场户受到处罚，其经济利益和人情脸面均受损，甚至可能导致其不能享受国家养殖优惠政策，因而致使养殖场户不积极配合。

四是有的执法人员在执法过程中不讲究工作技巧和方式方法，导致管理相对人产生抵触情绪，使案件调查不能顺利开展。

4.执法者畏难情绪严重。当前依法治国和依法行政理念不断深入人心，但仍存在有法不依的现象，执法者存在畏难情绪是症结之一。

一是执法者唯恐被追责，执法案件需要机构领导审阅、讨论、审批，执法程序要求严谨、案卷文书制作需要一定功底，另外案卷需要长期保存，若是案件办理过程中存在瑕疵，很有可能导致当事人提起行政复议或者诉讼，倒追办案人员责任。

二是行政处罚执行难，基层动物卫生监督机构没有和执法、司法机构形成联合执法的机制，强制执行措施得不到有关行政、执法和司法机构的支持和配合，许多当事人从案件证据锁定、询问笔录制作到行政处罚执行都不积极配合，最后需要将案件移送到法院来执行，执法效率大打折扣，法律的严肃性、威慑性未能及时体现。

三是执法环境不佳，社会对于食品安全比较关注，但是对于动监机构认识不深入，往往只有在出现负面消息时，才能看到动监机构的身影，养殖从业环境恶劣，社会往往认为养殖业从业者属于弱势群体，同情违法的养殖场户，从而对动物卫生监督执法存在一定偏见，致使执法环境不佳。

四是执法囿于人情关系，容易造成执法人员放宽执法标准或削弱处罚力度。这些因人情而制造出来的特例，不仅削弱了动物卫生监督执法的力度，而且会造成人民群众对动物卫生监督工作的不信任和抵触，增加执法的难度。

5.执法手段和能力有待加强。

执法办案的质量与效率往往受到执法手段和能力的影响，亦是急需解决的问题。

一是执法手段有待提高，日常动物卫生监督检查与执法，均需借助设备和车辆，目前基层缺少执法车辆，执法设备亦很落后，配备执法记录仪、录音笔、摄影机的很少，现场检测设备缺乏，不能满足监督执法需要。

二是执法能力有待加强，人员法律素养不高，对《动物防疫法》等专业法律吃得不透，行政处罚法等通用法律学习不够。专业技术水平较低，现场需要初步判断的疫病等情况无法及时判定。调查取证能力欠缺，在案发现场不知从何下手，对哪些需要登记保存，哪些需要制作询问笔录进行核实，哪些资料需要复印留存等认识不清。主要表现为证据收集不充分，证据个体之间没有关联性或者证据之间存在矛盾，证据链条不完整，证据综合推理结果存在歧义，甚至存在矛盾。现场勘验水平有待加强，现场勘验文书的法律效力比询问笔录要高，因此应客观记录违法现场情况，不得夹杂主观臆想，据实记录，而基层执法人员对此认识不到位，制作的勘验文书存在法律漏洞。文书制作质量不高，存在程序颠倒、重大案件未集体讨论、自由裁量权运用不当等问题。

二、相应解决对策

1.加大监督强执法。一是强化养殖场户建立养殖档案的主体意识。建立养殖档案是养殖场户的法律责任，动监机构应加强日常法律宣传，督促其履行法律义务，宣传建立养殖档案的益处，如核算养殖效益、建立投入品可追溯体系、执行免疫计划、减少兽药存留等，也可结合养殖项目、无害化处理补贴等引导养殖场户建立养殖档案。二是加大巡查执法力度。建立一户一档监督记录，熟知养殖场户存出栏情况，对于未报检出售的严厉打击，并追溯卖家给予行政处罚，建立法律威信，杜绝未报检就出栏的违法行为，划定重点监管对象，加大巡查频次，有针对性地进行监督检查。三是成立行业协会，畅通举报渠道。引导养殖场户成立行业协会，加强行业自律，保障养殖业健康有序发展。畅通违法案件举报渠道，采用保密制度鼓励群众监督举报违法行为，设立举报邮箱和举报电话，做好举报案件的办结管理，并及时通报给举报人，实现件件有结果、事事有回音，维护法律的权威性与严肃性。

2.积极对接寻帮助。鉴于执法公正性，检测报告不应出自动监机构，即使是疫控部门出具也应谨慎。检测报告往往是案件办理过程中的重要证据，其公正性要经得住考验，因此应积极寻求合法的具有资质的第三方检测机构的帮助，例如与科研院所、大专院校建立检测工作机制，形成检测机构成员库，随机抽取承担检测任务的机构，尽量保障检测报告的公平公正。同时，要发挥部门间、部门内建立的各类动物疫病检测诊断、畜产品安全检测机构的技术支撑作用，建立检打联动机制，为动物卫生监督执法提供专业技术保障。

3.加大宣传促配合。一是加大法律法规及政策宣传，让养殖场户知晓，配合动监机构监督执法是其法律义务，不配合要负法律责任，《动物防疫法》第五十九条已作出详细规定，对应的罚则是第八十三条。

二是让养殖场户知晓动监机构的职责，了解日常监督检查是规范其养殖行为，寻找管理漏洞，避免经济损失，保障畜牧业健康发展的必要措施，是依法履职的表现，而不能将两者对立起来，避免心理上的芥蒂。

三是加强日常监督检查中的整改落实，不应发现有问题就行政处罚，动监机构应在法律允许范围内要求养殖场户限期整改，并跟踪整改成效，避免违法问题的发生或扩大化，让养殖场户了解只要按照要求整改落实，就可以避免受到处罚，建立良性循环模式。

四是加强执法人员的职业道德培训，遵守廉洁纪律，坚决杜绝“吃拿卡要”，培训执法技巧，柔性、服务执法，执法过程应“和风细雨”，避免矛盾激化，以免影响案件办理。

4.多措并举解难题。一是应定期强化执法人员的学习，督促其不断提高个人素质，严格执法态度，提高执法人员之间相互提醒的责任意识，案件审查人员应尽到审查与提醒义务，加强执法监督与管理，避免个人被追责。

二是加强与公安、工商、质监、卫生等部门的协调联系，实行多部门联合执法，形成执法合力，与公安、食品、法院等部门建立互通协商机制，做好案件移交工作，促进行政处罚履行效率的提升。

三是加强动监机构的正面宣传，让民众了解动监工作的重要性。借助现代化的信息技术和宣传手段，不断拓展现有法制宣传渠道，扩大法制宣传的范围，增强养殖户的法律意识，提高社会公民对食品安全的认可度，为动物卫生监督执法营造良好环境。

四是畜牧系统执法人员要明确树立法律的严肃性、公正性。执法办案是保障畜牧业健康发展的必要手段，“打招呼说情”即纵容犯罪，必然损害遵纪守法养殖场户的利益，容易出现“劣币驱除良币”的现象。可以借鉴法院案件审理的经验，将案件办理过程中出现的“请托说情”记录在案，以备后查。

5.配齐硬件强软件。坚持软硬件“两手抓两手都要硬”，整体提升监管执法手段和能力。提升执法水平，必须提升执法手段，要健全完善与履职尽责相匹配的手段条件。

一是配置快速检测设备、取证取样设备、动物标识识读器、执法记录仪、检疫工具箱等监督执法中所必需的交通、办案、检疫、信息化建设、实验室等设备设施，推进执法全过程记录，提高动物卫生监督执法手段。

二是信息化追溯要提速。管理手段的信息化，既能提高工作效率，也能增强动物及动物产品的可追溯管理功能，可以为执法办案提供重要的信息支持。

三是加强执法人员的执法业务培训，提高执法水平和能力。制定全年全员培训计划，按照“分级管理，分级培训”原则，层层开展培训，采用网上培训、集中培训、派出培训等方式，通过模拟办案、案件分析、法理探讨等形式培训提升执法办案人员调查取证、案件定性、法律条款应用、执法文书制作方面的理论水平和实战能力。例如制作询问笔录时，应熟悉有关案件的情况和材料，明确询问的目的和需要查清的问题，必要时，可先列出询问提纲，提高询问效率。现场勘验时，首先保护好现场，再了解案件发生、发现的情况，要认真对每一个痕迹、物品进行分析和研究，根据现场勘验检查情况，全面、客观、详细地制作现场勘验笔录。规范自由裁量，建立和完善行政处罚自由裁量权基准制度，细分罚款档次控制自由度，严格依此执法，杜绝弹性执法，避免出现行政处罚“同案不同罚、合法不合理”“人情案”“态度案”，努力提高社会公信度和群众支持力。

畜产品质量安全的源头在养殖环节，强化养殖环节监督执法是动物卫生监督机构重点工作。动物卫生监督执法既是一项管理性很强的执法工作，又是一项技术性很高的业务工作，执法人员应具备专业技术知识、法律基础知识以及执法职业技能这三个基本素质。在农业综合执法改革的窗口期，动物卫生监督部门应积极作为，强化人员培训、加大宣传力度、增加经费投入、提升执法能力，与有关部门建立协作机制，发出部门声音、引起政府重视，保障畜产品质量安全，为改革创造良好的环境。