对《畜禽标识和养殖档案管理办法》的立法后评估

文│何述辉 郑群 刘博（重庆市渝北区畜牧水产站）

为做好《畜禽标识和养殖档案管理办法》（以下简称《办法》）立法后评估工作，笔者通过问卷调查，梳理了《办法》实施后的贯彻落实情况，就《办法》的实效性、合理性、协调性、可操作性等开展了评估。

一、对《办法》的总体评估

《办法》的制定借鉴了过去的成功经验和做法，考虑了畜牧业大市场、大流通的复杂形势，明确了各职能部门及行政相对人的权利义务，细化了畜禽标识和养殖档案的管理模式、基本形式、主要内容和使用方法，具有较强的可操作性和实际指导意义，对推动畜禽标识和养殖档案管理，建立畜禽及畜禽产品可追溯体系有较大的支撑作用。

1.《办法》的实效性评估。《办法》实施以来，重庆市将推行畜禽标识和养殖档案制度作为强化动物防疫监管工作的重要手段，加大了宣传贯彻力度，促进了防疫监管工作的提档升级，为畜禽养殖精细化管理、畜禽及畜禽产品追根溯源奠定了良好基础，促使动物防疫行为再规范，防疫监管工作机制再健全，信息化监管水平再提升。

2.《办法》的合理性评估。《办法》的结构划分较为合理，整个法规形成了具有内在联系、层次分明的有机整体；其中设定的权利义务关系基本合理，既遵循了畜牧业大市场、大流通的全面统一性，又充分考虑了各地实际情况不一致的特殊性。畜禽标识管理方面有效避免了各省市畜禽标识不统一，跨省流通过程中无法识别的问题，形成了全国一盘棋的局面。养殖档案管理方面实行了分类管理。信息管理方面确保了全国畜禽标识信息的通用性和独立性，有效整合了各省市畜禽标识数据。

3.《办法》的协调性评估。《办法》与《动物防疫法》《畜牧法》《农产品质量安全法》的立法宗旨一致，内容互为补充，具有较好的衔接性。《动物防疫法》要求畜禽必须附有检疫标识，禁止转让、出售畜禽标识，并附有相应处罚措施。《农产品质量安全法》要求农产品生产企业建立农产品生产记录。《畜牧法》对养殖档案内容、畜禽标识使用规则、交易中必须加施畜禽标识等均有规定。《办法》是对以上法律法规相关内容的进一步明确和说明，为畜禽标识和养殖档案的推广提供了具体的实施细则。

4.《办法》的可操作性评估。《办法》内容较为详尽，具有较强的可操作性和指导意义。一是畜禽标识方面。不仅明确了畜禽标识的制作、采购问题，还规定了畜禽标识的加施时间和方式，同时对畜禽标识的回收和销毁也有规定。二是养殖档案方面。明确了养殖档案的录入内容、责任主体、养殖代码形式、保存时间等。三是信息管理方面。明确了各级部门的责任，确保了畜禽养殖信息录入、上传、更新工作有序开展。

二、《办法》实施后重庆市采取的相关措施

1.建立完善的管理制度。在畜禽标识管理方面：市财政局、市农委制定了《重庆市动物重大疫病防控物资管理暂行办法》，对动物二维码耳标等动物疫病防控物资从计划、订购、入库、发放、运送、报损、报表、监督检查等方面做了详细规定，明确了市、区县的各自职责，建立了保管、发放、领用、报废等方面的规章制度，实现了对动物二维码耳标供应管理工作的“七有”（用标有计划，监管有制度，保管有设施，进出有台账，领用有记载，佩戴有档案，报废有审批）。在养殖档案管理方面：重庆市建立了市所统一印制采购，区县按需申领，养殖业主自主填写，挂牌兽医实时监督检查的采购、使用、监督管理制度，实现了养殖档案在重庆市养殖场所的全覆盖。

2.完善相关法律规定。《动物防疫法》《畜牧法》中对转让、伪造或者变更畜禽标识，未建立免疫档案、加施畜禽标识，销售、收购没有畜禽标识的行为均有相应的处罚措施。重庆市2013年10月颁布的首部地方性动物防疫法规《重庆市动物防疫条例》（以下简称《条例》）针对畜禽标识回收，无畜禽标识动物的运输和屠宰行为进行了规定。一是增加了对“动物屠宰场所经营者在屠宰时未回收畜禽标识，或者回收畜禽标识不交由所在地动物卫生监督机构处置的”情形的处罚措施（《条例》第四十四条），极大促进了畜禽标识的回收工作，有效杜绝了畜禽标识重复的违法行为。二是增加了对“运输、屠宰应当加施畜禽标识而没有加施畜禽标识的动物的”情形的处罚措施（《条例》第四十九条），限制了未加施畜禽标识动物的流通和屠宰，形成了有效的倒逼机制，提升了养殖业主做好畜禽标识工作的积极性。

3.强化监督检查。重庆市将养殖档案和畜禽标识作为动物卫生监督的重要抓手，强化了对养殖档案记录记载和畜禽标识佩戴情况的监督检查。一是养殖场定期巡查。重庆市在养殖档案中增加了兽医巡查记录栏，强调包片兽医在巡查过程中加强对养殖场档案记录情况和畜禽标识佩戴情况的检查，有力促进了《办法》的贯彻落实。二是春秋防集中检查。每年春秋防监督检查，重庆市均将查看养殖档案和畜禽标识佩戴情况作为重点检查内容，对发现的记录不全、标识佩戴不到位情况及时指出，督促养殖业主整改。三是畜禽标识回收情况检查。根据每月统计的屠宰动物数量，对照回收的畜禽标识数量，评判屠宰场畜禽标识回收工作是否到位，对回收工作不到位的屠宰企业进行重点检查、查找原因，找相关责任人谈话，督促其落实畜禽标识回收义务。

三、存在问题及建议

1.完善相关处罚措施。《办法》的附则中规定，违反本办法规定的，按照《畜牧法》《动物防疫法》和《农产品质量安全法》处理，但几部法律中的处罚措施不全面。一是缺乏针对运输、屠宰应当加施标识而没有标识畜禽的处罚措施。二是缺乏对养殖业未履行畜禽标识和养殖档案相关职责的处罚措施。建议《办法》进一步完善相关处罚措施，确保各项规定有法可依，违法必究。

2.完善细化畜禽标识填报内容。《办法》中对养殖档案的记载内容做了明确规定，但对畜禽标识内容未作规定，造成目前畜禽标识所承载的内容不明，不能起到追根溯源的作用。同时畜禽标识内容的录入责任主体有待商榷，养殖业主作为信息录入对象，一方面是他们文化程度不高，不会操作，另外没有相应设备，积极性也低。建议《办法》进一步明确畜禽标识填报内容及录入责任主体。

3.研究制作更加实用的畜禽标识。一是现有识读器识别功能不强，不易操作，同时不能及时进行数据上传，即无信号或传送速度慢。二是目前山羊耳标不适用。南方山羊体型小，耳标大，在散养过程中容易出现撕扯、脱标等现象。建议《办法》修订时，结合生产实际，合理设定畜禽标识的佩戴时间和操作流程，提高加施畜禽标识的可操作性。同时，清理现有识读器的使用状态，及时更新升级；督促畜禽标识生产企业进一步提升畜禽标识生产工艺和质量，解决当前《办法》难以实施到位的困境。

4.增加家禽标识和养殖档案管理办法。《办法》中对猪、牛、羊的畜禽标识和养殖档案管理进行了详细规定，虽然指出猪、牛、羊以外其他畜禽标识实施时间和具体措施由农业农村部另行规定，但目前依然没有出台相关文件。禽肉作为居民肉类消费的重要组成部分，应当尽快纳入“追溯体系”。建议农业农村部尽快调研，出台切实可行的措施。

5.增加监督执法工作的财政投入。目前，重庆市畜禽养殖点多面广、交通不便，基层动物卫生监督人员在人员少、经费少的情况下，所承担的具体监管工作难以有效地延伸到每个养殖监管单元。建议在《办法》修订时，进一步明确各级财政对监督执法工作经费的配套方法、标准，为《办法》的贯彻实施提供有力经费保障。