城市地下管网基础设施建设及管理问题探析

(西南交通大学 四川 成都 610031)

新世纪以来城市化的进程不断加快推进，城市承载着更加复杂多样的城市功能，为了这些功能能够良好有序运转，那么就要求城市中的支撑力——即基础设施的建设和运行方面起到有效作用，为一系列生活生产活动做好基础保障。同时，各种管道线路的多元化，使得日常管理难度也大大增加，因此导致了城市中的许多管线问题，轻则影响市容美观，重则可能折损物力财力，甚至生命财产安全的损害。近年来，城市建设发展呈蓬勃之势，但在这些光鲜表象的背后却暗藏着许多不合理的因素，有的突出问题更是愈演愈烈，例如城市内涝、拉链马路等问题就是对城市管线基础设施建设不合理、不完备，后期管理不到位的突出反映。当然，这些问题暴露的同时，该领域的专家学者和有关工作者也在积极地探寻城市基础设施的建设管理的模式、方法，以突破目前面临的瓶颈问题。基于此，笔者将从我国现实情况，以及相关文献研究出发来探讨我国城市地下管网建设与管理的重要问题。

一、城市地下管网建设管理的重要性

城市地下管线是指城市范围内供水、排水、燃气、热力、电力、通信、广播电视、工业等管线及其附属设施。在城市的新陈代谢过程中，城市地下管网担负着输送能量、传递信息等工作，是城市生存和发展的物质基础，是现代城市高效率、高质量运转的重要保证，被称为城市的“运输线”和“生命线”。完善的地下管线建设管理水平才能够满足经济社会发展需要，并且能大幅提升应急防灾能力。

地下管线是保障城市正常运行的重要基础设施。由于城市功能的调整和城市建设的迅速发展，地下管线日益错综复杂，管线信息更新频繁，其管理难度也在不断增大。由于管线信息管理不善，导致道路的改、扩建工程和管线市政工程中各类管线安全事故频发，给社会安全稳定带来隐患。长期以来，由于城市地下空间资源的无偿使用和无序开发，各类管线的归属单位随意扩大空间容量进行铺设，各种管线重叠交错杂乱无章，相互占取有限的城市底线空间，这严重制约了城市地下资源的可持续发展。此外，传统的分级上报审批建造以及静态封闭的建造方式也导致了城市道路的重复开挖和对地下原有管线的不断破坏。这样的状况将极大地影响到我国城市的发展质量。因此，城市的健康发展和进步就要求尽快采取措施对地下空间进行有效利用。

近年来，国家对城市管线的重视程度不断加深，于2013年9月出台的《国务院关于加强城市基础设施建设意见》强调应“坚持先地下、后地上”、“在普查的基础上整合城市管网信息资源，消除市政地下管网安全隐患”。在国务院印发的《国家新型城镇化规划2014-2020年》中提出“发展智能管网，实现城市地下空间、地下管网的信息化管理和运行监控智能化”。住房城乡建设部提出的《国家智慧城市试点指标体系》中明确规定地下管线与空间综合管理指标：实现城市地下管网数字化综合管理、监控，并利用三维可视化等技术手段提升管理水平。在这样的政策环境和目前我国的城市建设现状下，提高城市地下管线管理水平，推进“智慧管线”建设刻不容缓。

二、国内外城市地下管网建设的现状及相关经验

(一)国外

欧洲是最早进行地下管网设施建设的地区，其发展历史长，相关设施建设完善，管理经验丰富，其地下管网建设的一个最突出的特点就是地下空间开发利用着眼于长远，工程规模较大。具有代表性的国家有法国、英国、德国、瑞典等。法国是在整个欧洲地区最早开始系统规划建设排水网络的国家，其地下排水系统建设规模宏大，巴黎在十九世纪初久对地下排水管道进行了创造性地改进，将煤气、电力等管线安装布置进其中。随后，英国伦敦修造了巨大的较为成熟的的综合管廊。德国于十九世纪末开始兴建共同沟。美国在该方面的起步稍晚于欧洲国家，但后期的发展也是相当迅速的。日本在1923年关东大地震后，为推动城市重建而规划建设了共同沟。二十世纪末，日本一跃成为世界上地下管网设施建设数量位居前列的国家。这些国家最初新建地下管网设施时的主要原因有：将基础设施网络整合在一起；防止反复挖掘道路所带来的一系列问题；减少自然灾害或人为因素对基础设施的冲击；军事目的等等。

在不断的运用和发展过程当中，各个国家发现了地下管网的共同沟设施具有着直埋管线无法代替的优点，因此很快在国际上得到了推广和应用。

总结一下地下管网设施建设完善发达的国家的措施和经验：首先，具有前瞻性专业的高质量的规划，是十分重要的起点。其次，以立法的方式对城市地下管网建设作出明文规定，制度贯穿整个规划建设、维护和管理的始终，为基础设施的建设质量保驾护航。最后，核心要素是对技术的要求。科学技术的应用，能够大大提高地下管网设施的建设和管理的质量和效果。

(二)国内

从事实资料来看，我国对于地下管网基础设施的研究和建设起步较晚，管理的方法与经验更是缺乏。我国地下管线的管理工作的研究正在展开，但是与西方发达国家相比，我国综合管廊相关法规严重滞后于发展现状。突出表现为各地方政府直到2005年才开始陆续出台相关法规，这是一种明显滞后的状态，相关研究也属于处于起步阶段。目前，国内关于综合管廊的研究主要有三方面研究，一是对综合管廊发展现状的分析和下一步建设中应把握的问题。二是从综合管廊建设的规划设升以及及施工建设方面的研究。三是重点对综合管廊建设的经济研究以及建设中投融资方面的研究。

1993年，上海规划建设了我国第一条现代共同沟——浦东新区张扬路共同沟。张扬路共有2条干线共同沟、1条支线共同沟，其中支线共同沟共收容了给水、电力、信息与煤气4种城市管线，为我国其他城市共同沟的发展提供了可供借鉴的经验和教训。北京中关村正在西区建设的地下市政综合管廊，将水、电、气多种管道铺设在一条共同沟里，是我国内地第二条现代化的共同沟。深圳市与2005年在大梅沙—盐田坳市建设了该市的第一条共同沟。我国台湾省随着上世纪70年代的经济高速发展，许多城市如台北市等的城市基础设施出现了严重不足的情况，于是进入了市政基础设施的更新与改造期，在不断的经验积累后，台湾于1995年完成了共同管道法和“市区道路共同管道建设方案”规划在1996-2002年期间推动了城市的地下网管设施的建设。

由于世界范围内共同沟的建设热潮兴起，加之我国的城市地下资源的运用不合理，从上世纪末开始，我国各领域的学者也对我国的地下管网设施的规划设计、核心技术、管理保护、应用现状问题方面等内容进行了不断地探讨。

如今，随着地下管网种类越来越多，地下可利用空间越来越少，综合管廊应运而生。国外综合管廊建设已经了有了近200年的历史，而且建设规模相当大，有的城市管廊建设已经达到城市管网建设的70%以上。而中国最早的管廊青岛雨污水管廊也是仅有的一条建于20世纪初，由德国人设计建造。目前，我国尚处于摸索阶段，全国没有一个城市地下管网完全形成规模，仅仅局限于个别道路或城区，以发达城市的示范新建设为主，重点结合新城建设。

三、我国城市地下管网建设与管理的问题与不足

通过对我国以往的地下管网基础设施的建设运营经验以及各类学者、工作者对该问题的研究，发现我国地下管网基础设施建设存在的问题可以分为以下几类：

(一)规划设计方面

一个城市各类建设的规划设计作为城市建设发展的基础和起点应该得到高度的重视，良好的设计与规划往往能达到事半功倍的效果，同时着眼于长远的、可持续的规划可以为今后的管理节省大量的人力、物力与财力。作为城市 “生命线”的地下管网基础设施，关乎着整个城市的正常生产生活活动。因此，地下管网设施建设的科学合理规划是在整个建设和管理过程中不可或缺的重要部分。但由于以往历史遗留问题的堆积，政府观念理念的不正确导致了现存的规划设计出现了许多突出问题：

首先，目前城市中的各类管线种类繁多，但不同管线负责单位系统配合不足，静态封闭的分散化管理使得各管理部门各自为政，很难考虑到其他管网的规划和布局。因此，在地下管网基础设施整体规划中各类管线的基础资料信息沟通不畅，数据共享不足，获取困难且十分不完善。其次，科学规划队伍的缺乏，没有专业规划和设计且脱离城市实际需求，导致低水平无序建设浪费了地下空间资源。最后，城市地下管网设施的规划未形成统一的标准，使得遵守性大大地下降。

(二)相关制度与立法方面

截至目前，我国在城市地下管网基础设施方面的法律制度不足且不够细化，使规划、建设和管理的整个过程没有确切具体的规定和准则。没有明晰地下管网基础设施建设和运营的模式选择的相关制度和规定、各主体全责的界定划分的具体规定模糊不清，导致后期的各种纠纷问题。同时还缺乏统一的管理和养护的具体规定。市场监管方面的针对性体制规定也处于比较空白的阶段，没有强有力的监管机制。

(三)现代技术运用方面

首先，地下管网中密闭着各类不同属性的功能管线，不仅分布呈现出了错综复杂的特点，勘探资料的精准度更是有待考证，尤其是老城区的地下管网，线路更加密集紧凑，这就会对新建工程的开展造成不利影响，并且其中所涵盖的不确定因素数量多，控制难点大。其次，施工技术水平难以与实际施工需求相符合，技术普遍存在局限性。地下管网基础设施建设中涉及到的核心技术的运用不足，进而引起利用效率低下。

近年来，我国各地政府开始推行“智慧城市”的建设，提倡将各类基础设施数字化联网共享等等。因此，为助力“智慧城市”的建设，地下管网基础设施的“智慧建设”就显得尤为重要，但在近几年的试点实践中，虽然政府在不断推行数字化管理，但并没有涵盖所有地下管网，建设并不系统也不全面，对于地理信息系统(GIS)等数字化工具也运用不足，这也导致了信息资料数据的收集出现阻碍和不足。

(四)应急预案的制定

各类工程设施的建设和管理过程中都有可能出现一些突发性的问题，尤其是对于老城区中一些年久失修的设施维修和改建等。有关于城市地下管网设施建设问题主要表现在由于设施老化、陈旧，加上当初埋设的管线质量标准较低，城市地下管网问题频发，自来水管道爆裂、污水管道堵塞、燃气管道泄漏、城市积水内涝、施工挖断电缆、石油管道爆炸等等，这些问题常常见于新闻媒体的报道中。很多人也在思考城市的建设和发展问题，诸多声音和讨论指向了城市地下排水系统，这说明城市地下管网已经严重落后于当前的城市建设与发展。这些事故一再刺激城市居民的神经，严重影响城市居民的正常生活，威胁城市居民的生命财产安全。日渐突出的城市地下管网问题，对城市治理能力和应对突发事件的处置能力形成了严峻的挑战。因此管网问题频发，应急能力不足凸显了在应急预案方面我国城市政府存在的不足。

四、城市地下管网建设与管理的政策建议

基于国内外城市地下管网基础设施建设的实践和经验的认识和分析，并且对我国目前在该领域的建设和管理存在的一些突出问题的分析与研究，下文将针对这些问题提出一些政策性建议，具体如下：

(一)加快推动我国城市地下管网基础设施建设的各类法律法规条例的出台

这类法律文件应涉及到城市地下管网基础设施的各个方面，应是一套比较完整的法律体系。其中应主要包括：地下管网基础设施建设和投资运营的模式选择的相关制度和规定、各主体全责的界定划分的具体规定、市场监管体制运作以及违规操作的处罚机制和考核办法的法律规定等等。通过完善制度立法，规范各方面的行为，才能促进共同沟的有序发展和顺利实施，争取最大限度达到建设的效益。

(二)政府部门应改变观念，树立科学规划优先的理念，将城市地下管网建设的系统规划纳入城市整体规划的核心要素中

根据国外的地下管网基础设施建设的成果和经验，系统的科学的规划是着眼于长远的，其规划可以为一个城市和地区的各个时期阶段性发展起到指导和引领作用。反观我国城市发展中的大多数问题都是由于以往规划不合理不具有可持续性，没有充分考虑城市的长期发展而造成的。因此，在今后的城市地下管网基础设施的建设方面，应该将规划和设计放在核心位置上，把握好城市未来发展的脉络，才能使建设不成为面子工程，为未来的建设打下坚实基础。

(三)建立专门的地下管网基础设施建设专家团队，将现代技术合理高效地运用于城市地下网管基础设施建设中

城市地下管网基础设施建设涉及了多方面的技术性问题，无论是建设如何分区、如何将多重的地下管线统一在管廊的建设中、如何对自然灾害进行防控、如何在不同地质条件下建设、如何建立统一的城市地下管线信息管理平台等等问题都需要强大而专业的团队来解决。因此，这样的组织和团队在现代城市建设中不可或缺，只有通过专业的视角和专业的手段才能够将先进的技术运用到建设中去。

(四)完善有关城市应急预案中有关地下管网基础设施的内容

进一步完善城市中的各类应急预案，将城市地下管网建设的风险评估纳入城市应急预案的制定范围，同时建立和完善城市的应急监控系统，防止出现突发情况时各组织系统慌乱无措，陷入混乱的局面。

结语

城市地下管网基础设施的整个建设和管理过程涉及到的城市各利益主体各方面的要素，是一个系统性的过程。而对于目前我国城市地下管网建设中出现的一系列问题应先从制度、法律建设的角度出发，给予该方面建设提供实施准则和多方面保证。当然，其涉及的其他因素也要充分重视，这样才能够使得地下管网基础设施建设在过程和质量上都更加地完善。很多问题也还需要该领域转学者们进一步的研究，探索出更加有效的解决方案。