非正式法律规制渔业补贴的可行性研究

(华东政法大学 上海 200042)

一、WTO 规制下的渔业补贴

(一)当前 WTO 渔业补贴规制

目前的 WTO 规则尚不足以规范渔业补贴。当前规制 WTO 渔业补贴的主要文件为 GATT 协定以及《补贴与反补贴措施协定》(以下简称《SCM 协议》)。WTO 并没有专门针对渔业补贴的文件，但由于渔业的特殊性(贸易产品与公共服务产品兼存)当前的 WTO 文件对渔业补贴的作用非常受限，将从如下方面分析。

1.定义:

WTO 关于渔业补贴的定义主要是根据 SCM 协议第 1 条，其并无专门渔业补贴定义，但渔业作为技术性极强的领域，仅依靠这四种类型的补贴显然难以准确覆盖。定义作为收集信息的起点，倘若定义不够清晰，收集的数据必然不够准 确，在促进渔业补贴方面也会大打折扣。由于缺乏渔业补贴的专属定义，很难根据《SCM 协议》来起诉渔业补贴。

2．通知条款：

通知条款是 WTO 搜集渔业信息的主要法律依据。GATT 协定 16 条规定：“它应将这项补贴的性质和范围、这项补贴对输出入的产品数量预计可能产生的影响以及使得这项补贴成为必要的各种情况，书面通知缔约国全体。《SCM 协议》第 25 条规定，要求提供“补贴的形式、单位补贴量、政策/补贴目的、补贴期间、能凭以估算补贴的贸易影响的统计数字。”但该项机制并未规定不遵守通知义务的制裁制度。26 条的监控机制也表明委员会将会每 3 年检视一次补贴通知，同 25 条，26 条也未提供具体的制裁制度。

(二)当前 WTO 渔业补贴规制困境分析

虽然 WTO 形式上存在相应的规制条款，然而在实际履行当中并不乐观，通知条款作为 WTO 获得信息的渠道，成员方遵守率非常低，据 2017 年 WTO 的报告称，SCM 委员会主席形容补贴的通知率为“令人沮丧的(“discouraging”)，并称“79 个成员方尚未提交 2015 年的补贴通知，60 个成员方尚未提交 2013 年的通知，55 个成员方尚未提交 2011 年的通知”。

既然如此，我们要对 WTO 渔业补贴的困境展开具体的分析。表面上是 WTO 规制条款的不合理，实际上是成员方在履行能力和履行动机上的缺乏。

1.直接原因：WTO 规制条款的不合理

首先，在定义层面，WTO 规制已经出现不匹配的问题。定义的不匹配导致WTO 在搜集渔业信息方面受限，也导致成员方难以起诉。正如上文所述，定义的不匹配导致很难根据《SCM 协议》来起诉渔业补贴。特别是对造船和港口设施建设的补贴。再者，原本缺乏履行意愿的不发达国家、发展中国家也会在此偷工减料，使得渔业谈判受阻。

其次，在 WTO 信息搜集层面，WTO 的主要渔业信息来源就是通过通知程序要求成员方自行递交，然而改革面临的挑战一方面是当前规则难以迫使尚未履行通知义务的国家履行(这也与国家内部能力不足有关，难以就此达成一致协定)，并且尽管《SCM 协议》指定“反向通知机制”以促进成员间互相督促，但由于提出反向通知成本过高，目前利用该规则的只有欧盟和美国。另一方面是难以扩大先行补贴覆盖范围。当大量成员方已不遵守现有的规则，我们如何有效扩大其范围呢？

2.根本原因：成员方缺少履行动机、履行能力

不愿意提交补贴信息的大部分为不发达国家、发展中国家，这些国家不愿提交可归为如下原因。一方面，这些成员方能力不足，可能是由于在协调国内部门上存在问题，从而导致收集信息方面存在困境，也可能是由于语言翻译的负担。另一方面，这些成员当发现国内存在非法补贴时，存在被追责的担忧。

综上，在成员方存在缺少履行能力、履行动机的情形下，WTO 又没有办法达成迫使成员方履行的协定，自然就导致通知义务的低遵守率。当遵守率低下时，WTO 难以获得有效的渔业补贴方面的信息，自然就会导致渔业补贴谈判的难以进行，也难以促进渔业补贴。

二、非正式法律规制渔业补贴的可行性研究

以上分析已经反映出 WTO 搜集信息的天然局限性。而信息透明作为一切谈判的起点具有非常重要的意义。因此，提高信息质量、透明度是重中之重。在正式法律难以起到作用时，非正式法律是如何影响社会，在哪些方面起到补充作用的。

何为非正式法律？非正式法律与软法存在一定重合，但也不全相同。法律实证主义者用二元标准：约束/不约束来区分硬法、软法。自此，硬法被定义为被明确的固定化，有强的执行系统的法律。反之，软法是指没有约束力的，但是提供指导性标准的法律。而一些学者更喜欢用“非正式法律”(informal law),其往往具有如下特征：(1)非传统主体(除国家外，同样包括规则制定者、公共机构、中央银行、专家团体、非政府间国际组织等)；(2)非传统制定程序(并非在正式的国际组织间制定条约)；(3)非传统表现形式(并非以条约形式出现，而是标准、指导原则、准则等)。笔者认为非正式法律的概念更为清晰，因此本文采用“非正式法律“这一概念。在本文中，非正式法律主要指代与渔业相关的国际组织、非政府间国际组织。那么这样的非法典化形式又是如何影响渔业补贴的规制呢？笔者将通过理论和具体的案例来分析可行性。

首先，我们从理论上分析是否非正式法律是否会影响全球治理。全球治理可以通过不同的机制进行，比如胁迫、互惠、学习、社会化。非正式法律的学习和社会化作用有目共睹(例如各种论坛的召开)。非正式法律其实也可以达到前两种作用，他可能会导致社会制裁(例如消费者抵制)或者影响经济(例如世界银行、国际基金组织)，从而产生强制性。他也可以产生互惠效应，诸如 OECD 的同行审查制度、带头制定国际先进标准。

其次，我们将通过具体的两个例子证明其影响力。以下将分析经济合作与发展组织(以下简称“OECD”)、联合国粮食及农业组织(以下简称“FAO”)的数据，讨论非正式法律规制渔业补贴的可行性。以下将从定义和信息搜集两方面来比较其与 WTO 的差异，从而证明这些“非正式法律”对渔业补贴的规制作用。

1.定义:

不同的定义会导致收集数据的范围不同。OECD、FAO 对渔业补贴的定义范围更广泛具体。WTO 关于渔业补贴的定义主要是根据 SCM 协议第 1 条，包括：直接转移潜在直接转移、政府本应征收收入的豁免或未予征收以及政府不是提供一般基础设施而是提供商品或服务，或收购产品这四种类型。WTO 没有针对渔业补贴的特别性规定，因此在适用时不够全面。OECD 除了上述补贴，还包含管理、研究、执行方面的政府支出、市场价格支持。FAO 则更广泛，除上述外，还包括外部性的未缴税的出租，消极补贴(这部分数据无法从政府预算中获得，只能从详细地建模中评估)。

2.获得信息的途径：

相比于依靠成员国提供，OECD、FAO 有更广泛的信息搜集途径。WTO 成员方从不发达国家到发达国家，不同国家的能力、对待补贴的意愿大为不同，搜集信息自然更为困难。

反之，OECD 的 35 个成员国为较为发达的欧洲国家和美国(中国与 OECD 为合作关系)，其创始目标便是促进经济社会发展，帮助成员国政府甚至世界制定先进的标准，因此其意愿更为统一，成员方的履行动机和履行能力也都更为可观。OECD 的统计数据时效性、准确性也更强。就渔业补贴而言，OECD 每 2 年发布一次渔业补贴评论，这些信息也为 WTO 谈判提准确的供论据支持。

尽管 FAO 没有具体关于渔业补贴的项目，然而由于其为专门性国际组织，其广泛的渔业资源是信息收集的重要平台。与 WTO 依赖成员方自己提供数据不同，FAO 委托国际渔业专家去各国收集数据，其覆盖范围已接近 170 个国家。其提供的主要项目有三方面：国际渔业部分总览、渔业数据库(FISHLEX)、FAO 全球渔业和水产养殖统计计划分析。国际渔业总览包含经济和人口信息，行业结构，发展前景，行业管理以及状况和趋势等宏观分析。渔业数据库则包含 200 多个国家的渔业资源的国家立法、政策和双边协定。

综上，尽管这些国际组织并未达成统一的正式条约，但它们确实在改善渔业补贴的定义、数据支持、甚至为 WTO 正式协议的制定起到了不可不磨灭的作用，弥补了 WTO 现有体制的局限性。其数据的有效性、及时性为世界提供了学习的资源，而这些统计数据在无形之中影响了世界渔业经济的发展。这些国际组织的信息透明度非常高，因此普通消费者也可以轻易获得，在宣传得当的情况下，消费者的抵制将是最有效的规制不良渔业补贴的手段。

三、结语

诚然，WTO 作为最主要的国际贸易组织当然具有无法替代性，但我们同样也可以思考，其他国际组织产生的非正式法律是否也会产生相应的规制效果？ 本文通过从理论和具体案例分析非正式法律对渔业补贴的规制，最终得出结 论，由于其定义更清晰，获取信息渠道更广泛、信息更透明，同样产生了规制渔业补贴的效果，作为 WTO 重要的补充手段。