新化县易地扶贫搬迁问题研究

(湖南人文科技学院经管系 湖南 娄底 417000)

一、十三五精准实施阶段易地扶贫搬迁情况

新化一直以来是一座传统地农业贫困县，但由于山区较多，就地发展困难，十三五期间的易地扶贫搬迁工程探索推进“四近一建”模式，累计实施易地扶贫搬迁建设项目84个、建成住房面积54万余平方米，“1+3+X”拎包入住集中安置模式。紫鹊界生态旅游田园综合体，渠江源和古桃花源基础设施、大熊山—梅山龙宫省级地质公园、正龙古村三期、渠江源度假村建设助推脱贫工作。新化县易地扶贫搬迁尽量采取地域相邻的村组为单元，实行整体搬迁或局部搬迁，统一规划，分步实施。

根据新化自身的特色，在安置选址上着力打造易扶新村，在124个集中安置点中，靠近景区的有15个，依托旅游扶贫安置，比如水车镇奉家村，奉家镇是旅游乡镇，易地扶贫安置点的帮扶措施与旅游结合起来，在全域旅游，美丽乡村建设大方针引导下，政府整合休闲农业和文化旅游资源，旅游大镇水车镇和奉家镇的易地扶贫搬迁房屋建设风貌与当地旅游有机结合梯田观光农耕文化及茶旅文化，让群众有后续脱贫生存依托。水车镇奉家镇易地扶贫搬迁安置点的奉某某先生搬迁至新环境后，在附近紫气东来茶叶种植基地务工，乡村旅游助推茶产业发展，靠近县乡产业园区的6个，西河镇率先探索成功1+3+x拎包入住建设模式，即搬迁安置户享有门面10年免费使用权，门面由搬迁户自主经营或者整体出租，前十年的租金归搬迁户集体所有，全县累计有53个项目共265栋安置房采取了这种建设模式，琅塘五星安置点也是采取“楼上住家，楼下就业”的帮扶模式。补贴成立引进扶贫车间，发挥效益，打造产住融合体，增添搬迁群众致富信心，增强搬迁群众“自我造血”功能。靠近城镇的29个，靠近行政村中心的71个，地理位置的改变，增加群众就业机会。

二、易地扶贫搬迁的成效

新化虽然地广但人口也众多，150多万人口，绝大多数在偏远乡镇，脱贫难度显而易见，在离开发展不利的山区之前，搬去群众居住地山行复杂，交通不便，生活条件不佳，当实行易地扶贫搬迁后，搬迁群众的住房条件明显改善，从前居住的土，木房，危房，都成为了砖房，搬迁群众离开深山高寒地区，搬迁到靠近县城，城镇或中心行政村等地，给求学，看病，工作都带来了便利。易地扶贫搬迁也带来了经济，生态，社会效益，新化县以前未进行旅游及美丽乡村建设前，群众环保意识淡薄，乱砍乱采现象时有发生，自然资源被不加节制利用甚至破坏，出现越垦越穷的现象，搬迁过程中的退耕还林，宅基地修复等生态恢复措施，明显改善生态环境，通过搬迁原恶劣环境，缓解生态环境恶化。而技能培训激发内生脱贫动力，降低扶贫扶贫成本。易地扶贫搬迁改变了移民的生活方式，生活环境的改变带来生活状态的改变，新的安置点加强了不断与外界交流的机会，接收不同的文化，心态从以前的等待帮助变为了自愿接收新的生活方式。

三、易地扶贫搬迁存在的主要问题

(一)对扶贫政策认识不到位

贫困户识别不精准，主要表现为户主姓名错误、备案卡数量与账户资金数量不一致。因为贫穷是一个动态的过程，而扶贫系统不是随时随地可以更新，容易存在识别不精准的情况。

面积控制不准确。一是面积超标：全县人均面积超过25平方米的建房户有26户，占10.7%。如J镇户c村刘某明家庭建档立卡为6人，面积260平方米，人平面积43.3平方米、吉某镇T村王某哲家庭建档立卡为3人，面积561平方米，人平面积187平方米；Y镇L新村肖某林家庭建档立卡为3人，面积131.0平方米，人平面积43.6平方米。Y镇东岭村杨某梅，家庭建档立卡为6人，面积300.0平方米，人均面积50.0平方米。

这是因为农村建房的传统观念，容易攀比，贪高求大，不过不符合易地扶贫搬迁政策的都予以清退。有时候由于农村生产生活要求，需要相应的农舍来存储农业生产生活工具进行农业畜牧业活动。豪华装修问题，全县豪华装修的共有14户，占全县总户数的5.8%。

二是面积不足：全县面积未达标的有16户，占6.6%。如新化J镇F村的夏某山，建档立卡为7人，面积111.3平方米，人平面积15.9平米；J镇P村吴某就，建档立卡为7人，面积130.4平方米，人平面积18.6平米；Y镇润民村陈某建档立卡为3人，面积48平方米，人平均面积16平米。

这会造成房屋功能不全问题，在分散安置中，部分农户在新房自建时为从住房安置补贴中节省更多资金而牺牲了住房的质量和功能，忽略了安全性和功能齐全性，在房屋分类使用格局方面偷工减料，牺牲厨房厕所，甚至牺牲卧室。

新化县有43户存在房屋功能不全问题，占全县总户数的17.8%。有的房屋在设计时就没有设计卫生间或厨房，有些没有卧室。有些房子没有厨房或浴室，有些房子没有厨房，做饭就在楼梯间，有的房子非常的小，无卧室，有的家在设计时就没有设计有厨房卫生间，厨房卫生间现在是在主体工程外用木板简易搭建。房屋功能不全的吉庆镇有27户；游家镇有13户；桑梓镇3户。群众建房没有高瞻远瞩，房屋功能没有实现完全，生活质量没有提高，易地扶贫搬迁的意义就失去了。

(二)少数搬迁户自筹资金超标比较严重

2016年新化县易地扶贫项目实施中允许进城购房，全年购房户达到23户，购房安置地址为县城购房和吉庆镇金星社区。从全覆盖调查来看，购房安置出现以下几种情况：一是高档小区购房，全县有2户，其中一人购房地址为县城金色海岸小区，该小区市场单价每平米3600元，贷款金额30.0万元；另一人购房地址为县城华夏和美小区，该小区市场单价每平米4000元，贷款金额30.0万元；二是购房资金自筹大部分超标，这种情况比较多，全县有19户自筹资金超标，占全部购房安置户的82.6%。自筹资金超标数额在几万到几十万不等；三是购房安置户高规格装修的有2户。

自筹资金超标的全县有60户，占全县总户数的24.8%。一是分散自建自筹资金超标的共有32户，其中吉庆镇12户，游家镇20户，二是购户安置自筹资金超标的共有28户，超标额从3.0万到十几万不等，其中吉庆镇19户，游家镇8户，以及上梅镇宋家岭村肖某。

这体现了易地扶贫搬迁资金投入与需求之间存在矛盾，湖南省“十三五”时期全省易地扶贫投资初步预计480亿元，其中农户自筹部分建房资金和中央投资预算达到80亿，缺口资金成了各级政府需要解决的问题，随着建筑材料及人力资本物价不断上涨，及湘中地区的经济水平在全国范围内一般，搬迁群众的资金筹措能力有限，可是对于分散自建来说，每人2万元的补贴，三口之家政策每人六万元，对于修建75平方米的住房来说是远远不够的，搬离了旧环境，剩余的资金缺口只能通过贷款解决，并且远离原居住地后，生活必需品只能通过购买，不能自给自足，无形中增添了了搬迁生活的成本，带来更大的压力。

新化县购房安置补助政策规定新化县城规划区内商品放每人严格按照2000元一平，总共25平方米进行补助每人5万元。但是现在新化县城房价均价四千多，对于一个三口之家来说意味着要背负十多元债务，大多数搬迁户会选择贷款。

(三)整体上扶贫搬迁资金缺口较大

资金使用问题。截止到2017年4月27日，全县2016年已承接资金额度38802.4万元，累计已支付金额31638.77万元，资金支付进度81.5%。

截止到2018年2月27日，2017年全县已承接资金额度68137.2万元，计已支付金额45375.063万元，资金支付进度66.6%。目前吉庆镇的资金已按每户70%比例拨付给了搬迁户，游家镇的搬迁户资金还没有进行拨付。资金拨付慢必然导致搬迁进度慢，搬迁进度慢，搬迁成效大打折扣。

搬迁入住问题。全县实施搬迁的242户中已达到搬迁入住条件，搬迁入住的达到207户，入住率达到85.5%。从2016年的全覆盖的结果来看，新化县已达到搬迁入住条件，搬迁入住的达到203户，入住率达到83.9%。从2017年的全覆盖的结果来看，新化县15户搬迁户只有4户搬迁，入住率达到26.7%。土地利用问题是易地扶贫搬迁进度开展的一大制约，搬迁进程不能达到百分之百。

故土难离也是易地扶贫搬迁工作中应该考虑的心理因素，通过调研非自愿搬迁移民，发现文化水平越低，年龄越大，搬迁的心理越保守。搬迁会增加他们的生活负担，不搬迁会增加子女和亲人的负担而不好抉择。

拆旧复垦问题。全县已实施搬迁的242户建档立卡户中有9户是未签拆旧协议的，占全县总户数的3.7%。已签协议旧房已拆的全县有97户，占全县总户数的40.1%，已签未拆的有136户，占全县总户数的56.2%，已拆的户数有97户，占全县总户数的56.2%。

据实地调研数据截至2018年全县全部的拆迁户都没有进行复垦。民众对易地扶贫搬迁政策把握不精准，存在一定的侥幸心理，生态修复意识弱，觉得可以不要将原有土地进行复垦，能两地有地更有安全感。新的搬迁地的原居民的土地有些虽然处于闲置状态，宁可荒置但也没有得到流转利用，因为农民视土地为命。不会轻易信任将土地交付他人，而政府没有进行高效合作社等流转宣传方式，也是使土地荒置的一部分原因。

(四)有的搬迁户住房安置建设工程质量不高

项目选址(含原址重建、简单位移)，全县选址不合理的共有36户，占全县总户数的14.9%，其中1户新房就建在老房旁。35户选址不合理有以下三种情况：一是有26户属于原址重建、简单位移的；二是有8户为不属于“一方水土养不起一方人”的搬迁区域；三是新户选址在高档小区的有2户

住房安置工程及其附属设施的选址、修建、维护采取统规自建方式和统规统建两种形式开展，实际实施过程中能够直观评判的质量结果发现集中安置配套基础设施不完善，项目进度滞后，因为随着材料价格上涨，工程造价上涨，压缩质量成了承包商选择。

(五)部分搬迁户与他人合建房产权不清

全县合建房共有35户，都签订有共建协议，其中产权不清的有7户，亲人合建容易产生产权不清的状况。这体现了群众法律意识不强及政府的监管不到位。

在农村亲人之间抱团建房是件常见的事情，特别是对于本身经济困难的贫困户，亲人之间的扶持更是不鲜见，可是产权不清在日后的意外情况中容易存在法律风险和增加基层政府日后调解矛盾的可能。提前区分不同困难群众，分策对待，对确实无力建房的群众采取兜底安置，阳光院安置等方式。

四、提升易地扶贫搬迁绩效的对策

针对县内出现的搬迁对象不精准、住房建设面积控制不严、就近安置、自筹资金超标、房屋功能不全、针对拆迁复垦进展缓慢、缺乏后续配套措施等问题，提出以下建议:

(一)转变观念，强化易地搬迁扶贫思想政治工作

政府在制定政策文件之初，应尽量使用简单直接的语言文字，特别是基层政府的宣讲性文件，可采用口语化文字，使基层执行工作人员与搬迁对象也能清晰直观了解政府的相关政策，如需要可采用附表形式详细阐述，阻止曲解政策的可能。同时强化相关工作人员对与政策的掌握力度，对于直接与搬迁对象进行宣传的工作人员与村组干部，可采用组织统一培训与考试的形式，确保其真正了解政策内涵。异地扶贫搬迁政策的宣传工作，应以村组为中心，可采用组织搬迁对象座谈会和上门一对一拜访相结合的方式进行宣讲，同时充分利用乡镇流动宣传车与乡村广播，确保家家知晓、户户了解。

(二)加快实施拆旧复垦，促进美丽乡村建设

县政府要加强易地搬迁拆旧复垦工作的组织督导，对突发性情况进行及时处理，并且让有关部门进行积极的配合与调查，一起推进搬迁工作进度。要按易地搬迁拆旧复垦面积和地类，研究制定奖励办法和流转收益的分配方案，让搬迁居民愿意把老房子拆除并且要及时把生态环境修复问题和土地复垦问题处理到位，要重复利用好与城乡建设用地增减的相关政策，解决好易地搬迁融资资金还款来源。

乡村振兴是乡村扶贫后必将进行的历程，而乡村振兴需要客观基础，土地是发展的基础，旧住宅，废弃宅基地，空心村等闲置用地占用了建设用地资源的同时影响了村容村貌。以公开的方式流转用于建设对于美丽乡村建设大有裨益。

(三)继续加大经费投入力度，确保易地搬迁工作可持续开展

易地扶贫搬迁工程量浩大，虽然有扶贫专项资金及群众自筹资金等来源渠道广，资金缺口显而易见，现在的现金补贴湖南是两万元，但无论对于集中搬迁用于安置房的修建中，而分散搬迁，群众提前要垫付部分搬迁费用，建设验收成功才能得到补贴，政府补贴少且不及时，这对于需要解决贫困根源的贫困群众远远不够，所以政府应加大资金补贴力度，扩大补贴范围，除了房屋修建补贴外，安置补贴，农业补贴等各类扶贫补贴都应尽量为搬迁群众争取到位。

强化后续产业及就业扶持，县要按照“以产带迁”“以业促迁”的要求，制定易地搬迁后续产业就业扶持工作方案，并将有助于采取措施落实到居民家庭中，确保搬家、按期脱离贫困，能够如期就业，不影响生活，从源头上把搬迁家庭的生存发展问题解决了。

贫困人口参与乡村旅游的形式主要有3种：一是投入景区、农家乐等接待点的服务、管理、后勤工作；二是积极参与乡村旅游项目的开发和运营，鼓励贫困人口以土地入股、实物入股、劳动力入股等形式开发景点、开设农家乐、开办旅游服务场所等；三是参与乡村旅游配套项目的生产工作，工艺品、土特产等旅游商品生产、加工。通过就业的方式解决贫困。新化拥有丰富的旅游资源，而历史原因以来，贫困大多发生在偏远乡镇，但自从新化开始归以旅游立县理念以来，乡镇以前阻碍致富的障碍在易地搬迁整体政策下资源得到有效利用，一直以来践行区域旅游发展战略，加大乡村旅游扶贫资金的拨付，蔬菜果园基地更是在各镇有声有色，农业合作社增添贫困户收入。

通过教育培训来进一步提高贫困户家庭的持续发展能力。用一部分资金专门用来对农民进行知识培训，为异地扶贫搬迁家庭提供职业技能培训。让他们掌握一门谋生技能，对在外持续成功就业的人实行鼓励费用补贴。综合当地资源禀赋、产业发展、群众意愿等多方面因素对后续产业发展和帮扶就业等政策能进一步完善，切实做好政策强制、措施得当、使移民搬迁“留、住、富”的重要工作是把迁移农民的培训工作做好，培训内容包括许多方面:比如怎样通过新的农业科技，推广农业实用技术，加强人民非农业就业、非农业技能的途径，从而提高移民就业的质量，使居民们能够有很多工作的方式，增加他们的自身素质，确保安置人员脱贫致富，迁移后能够获得更好更稳定地生活。