我国主权养老基金的发展、问题与建议——基于对资产配置的分析

张盈华

(中国社会科学院社会发展战略研究院，北京，100732)

主权养老基金是20世纪90年代开始在全球建立并快速发展起来的，其最主要的社会背景是人口老龄化。设立主权养老基金，旨在通过不断注资和投资运营以扩大积累规模，为平稳度过老龄化高峰期建立“蓄水池”和“准备金”。储备基金由中央政府建立并管理运营，其对外投资具备了“主权”特质，因此也被称为“主权养老基金”，[1]以区别于公募基金和私人养老金计划形成的养老基金。与全球典型主权养老基金相比，我国主权养老基金建立时机早，基金规模大，但资产配置保守，存在制约其发展壮大的关键问题。

一、发展现状：建立早，规模大

(一)人口老龄化催生主权养老基金

2008年OECD公布的一份研究报告按照资金来源将主权养老基金分为“公共养老金储备基金”(Social Security Reserve Funds，SSRFs)和“主权养老金储备基金”(Sovereign Pension Reserve Funds，SPRFs)。[2]前者由参保人缴费结余积攒形成，具有代表性的有加拿大养老金计划基金(Canada Pension Plan，CPP)、日本政府养老投资基金(Government Pension Investment Fund，GPIF)、韩国全国养老基金(National Pension Fund，NPF)以及瑞典国家养老金基金1-4和6(National Pension Funds AP1-AP4 and AP6，NPF AP1-4/6)，美国的社会保险信托基金(Social Security Trust Fund，SSTF)因来自缴费结余故也被归于公共养老金储备基金；后者则是由政府划拨注资形成，具有代表性的有澳大利亚未来基金(Future Fund，FF)、法国退休储备基金(Fond de Reserve des Retraites' ，FRR)、爱尔兰国家养老金储备基金(National Pensions Reserve Fund，NPRF)、新西兰超级年金基金(New Zealand Superannuation Fund，NZSF)、挪威政府全球养老金基金(Government Pension Fund - Global，GPFG)、葡萄牙社会保障财务稳定基金(Social Security Financial Stabilization Fund，SSFSF)。

主权养老基金的建立有两种情况：一种是在老龄化高峰期保障养老金给付的基金“蓄水池”，一种是实行完全基金制养老金体系的自然结果(如新加坡中央公积金)。……