谋定而后动
——再论温州中心城市行政区划调整

童宗煌

（温州市铁路与轨道交通投资集团有限公司，浙江 温州 325000）

一、从区域中心城市建设说起

区域中心城市是相对于经济区域和城市群而言的，指在一定地域范围的城市体系中居于核心地位、发挥主导作用的城市。全球化时代区域竞争关键在于中心城市的竞争，如何提升中心城市的能级已经是参与区域竞争、推动区域发展的重要抓手。[1]区域中心城市的中心性功能包括区域的产业聚集中心、商贸物流中心、金融服务中心、交通信息中心、科教文化中心等，城市正是通过发挥这些中心性功能作用组织区域经济活动。[2]温州历史上一直是浙南闽北区域中心城市，以温州为中心的1 h都市圈人口约1 500万（图1）。温州当前市区面积较小，仅4区1 287 km2，难以承载区域中心城市的职能要求，面对新一轮的发展和区域竞争，需要尽快明晰城市空间发展战略，拓展城市发展空间，强化城市功能，巩固提升区域中心城市的地位。[3]最近几年，温州中心城市建设所对应的市区行政区划调整已成为各界的热议话题之一。

在市域范围内，区是城市分成的若干个区域，是依附性的行政区，而县（县级市）是独立的行政区。改革开放之后，温州进行了四次市区行政区划调整。第一次是改革开放初期，地、市合并，城、郊分治，市区分设鹿城区、瓯海县，而后对应经济技术开发区又马上增设龙湾区。第二次是1992年瓯海县“撤县改区”。第三次是2003年市区三区区划调整，只是三区内部的调整再加上划入瑞安市的仙岩、丽岙、梅头及永嘉县的七都4个镇（办事处）。第四次是2015年洞头县“撤县改区”，设立温州市区第四区，灵霓半岛围垦区和龙湾区灵昆镇划入洞头区。同时，温州还先后设立了温州经济技术开发区、瓯江口新区、浙南科技城、生态园区等4个功能区，成立相应的管委会进行管理，某种意义上也是县一级准政府，温州市区范围实际上分成了8个行政单元，这种小而散的现状已经难以适应加快区域中心城市建设的客观要求。

图1 温州中心城市与都市区、温台城镇群及1 h大都市圈的关系分析图

二、与省内外一些城市的对比分析

近几年，新一轮的城市扩张，表现出的力度前所未有，一些大城市通过撤县（市）改区大幅增加城市发展空间，优化城市空间布局，扩大了城市的功能覆盖和辐射，通过资源调配和功能转移，促进城市均衡发展，使得这些城市发展多了无数的可能，取得了很好的成效。[4]这里，不妨对浙江省内外的一些城市进行对比分析，从中找到一些可以借鉴的经验。浙江省内的杭州、宁波、绍兴等城市近几年都开展了行政区划调整工作。杭州市区在萧山和余杭之后又对富阳、临安先后撤市改区，现辖10区，市区面积8 256 km2，2017年底市区常住人口824.1万。宁波市区2016年把海曙、江东、鄞州3区整合为2区，奉化撤市改区，现辖6区，市区面积3 902 km2，2017年底市区常住人口420万人。绍兴市2013年对绍兴县、上虞市进行撤县（市）改区，市区面积从339 km2增加到2 942 km2，绍兴相比杭州、宁波，城市规模小，辐射力偏弱，上虞纳入市区有操之过急和假性增长之嫌，主要原因可能还是考虑中心城市的未来发展。[5]台州市1996年“撤地设市”，同时椒江、黄岩“撤市改区”，市区设椒江、黄岩、路桥3区，面积1 538 km2，一步到位，很好地承载了20多年快速城市化的空间发展需求。而省外的苏州、厦门，也是很好的例子。苏州市先是撤销吴县市分设吴中区、相城区；2012年沧浪区、平江区、金阊区合并为姑苏区，吴江市撤市改区，市区面积扩至2 930 km2。厦门市2003年对市辖区进行了重构，思明、开元、鼓浪屿3区合并为思明区，杏林区政府所在的杏林街道、杏林镇划入集美区，杏林区更名海沧区，同安区分设为同安区和翔安区，7区变为6区。以上的城市，如按照市区常住人口的地理分布情况估算其城区人口，并作为现状城市人口规模，杭州700-750万，苏州475-525万，宁波、厦门在350-375万，绍兴200-225万，台州150-175万①。相对应，杭州是特大城市，设10区；苏州正迈入特大城市行列，宁波、厦门是Ⅰ型大城市，设5-6区；而绍兴、台州为Ⅱ型大城市，都只设3区。厦门2003年的行政区划调整和宁波 2016年的行政区划调整最为典型，行政区划与城市空间结构形态高度吻合，体现了城市发展战略与城市结构形态的对接。厦门的核心城区厦门岛南北分为思明、湖里2区，岛外较平均地调整成4区，8个卫星城市组团围绕厦门岛形成“众星捧月”的空间结构形态；宁波按照“一主三副”的城市结构，主城调整为江北、海曙、鄞州3区组成，其余是1区1副城。厦门、宁波行政区划调整后，都减少了1个区，各区的规模也都较为平衡适中，体现“精简、效能”的机构设置原则。2017年底，虽然温州市区人口表现为净流出，比2016年底减少了12.4万，但温州市域常住人口比 2016年底还是增加了 4万；同时，温州在全国有约200万的温商，在世界各地有约70万的华侨，温州建设区域中心城市的基础及各方面的基本面依然存在。面对区域发展的竞争，可谓“前有标兵，后有追兵”。不要说杭州，即使跟城市人口规模原来与温州相近的苏州、宁波、厦门相比，各项发展指标特别是中心城市发展的差距也正在拉大；绍兴、台州的城市人口规模本来比温州小很多，通过城市空间的拓展获得了快速发展，市域经济总量也是越来越接近温州。由于规模相近，苏州、宁波、厦门的成功做法是温州最有价值的参照案例，也是需要追赶的目标。温州已经没有退路，亟须精准把握城市发展的内在规律，认真谋划推进市区行政区划调整，加快建设区域中心城市（图2、表1）。[6]

图2 厦门市2003年市区行政区划调整分析图(a)和宁波市2016年市区行政区划调整分析图(b)

表1 有关城市2017年底基本统计数据比较

三、温州中心城市行政区划调整的主要内容

（一）拓展——“向北”并入永嘉、乐清，还是“向南”并入瑞安？

对于区划调整空间拓展问题，就比如去给小孩买一件衣服，应买一件大小适中的，而不是买一件太大的。与苏州、宁波、厦门相比，温州本应是一般大的孩子，而温州市区目前仅4区1 287 km2就象是穿着一件特别小的衣服，显得不合身。温州中心城市未来发展的方向选择，应以“瓯江”为城市发展轴，形成“一江两岸，双城双心”的城市空间结构形态，因此，乐清、永嘉需要“撤县（市）改区”，中心城市增加到 6区。[7]而温州、瑞安的空间关系更应是温州都市区范围“环大罗山”的两个城市，瑞安至少近期不应考虑“撤市改区”，设7区又好像是给小孩买了一件太大的衣服。市区如增加乐清、永嘉2区，2017年底常住人口达525.3万，城区常住人口400-425万，比苏州小，比宁波、厦门略大。

1. “向北”的永嘉、乐清改区势在必行

永嘉县城上塘发展空间有限，县域人口向市区和瓯北片集聚，永嘉与瓯江南岸的市区3区历史上为同一个县，所以改区思想统一。虽然永嘉县域山区面积大，改区后只有瓯北片的江北、东瓯、三江、黄田等4个街道纳入市区的城区部分，但是，只有瓯北片的纳入，主城地区才能真正形成“一江两岸”协调发展格局，同时，中心城市可以更好地发挥“以城带乡”的作用，有利于楠溪江国家级风景区更好地发挥城市“后花园”的作用和城乡统筹发展。永嘉改区后，区政府应仍设在上塘，并保持上塘作为中心城市向北辐射郊区的承接点，有利于保持上塘的繁荣和稳定。

与永嘉相比，乐清“撤市改区”能为中心城市的未来发展提供更为广阔的拓展空间，乐清南部与洞头、龙湾形成“大瓯江口地区”，成为未来温州“面向2050年、布局2035年”的城市发展主战场。[8]柳白七里片与瓯江口新区、永强副城区一江之隔，虽南口、北口的江面宽度 2-2.5 km，但也是近在咫尺；柳白七里片经七都岛与主城地区斜对角相邻，七里、北白象、柳市离主城分别只有约10 km、12 km、15 km。环瓯江口的交通联系方面，瓯江北口大桥（包括滨海大道快速路和沿海髙速两个通道）2019年即将建成；2022年要建成市域铁路S2线；在灵昆岛的最西端，相接灵昆大桥，可马上启动建设灵昆北桥。柳白七里片与主城地区的联系通道方面，除现有的甬台温高速之外，2020年将建成七都北桥相接七都大桥。可见乐清改区面临的“跨江发展门槛”问题已悄然破解，瓯江口地区“拥江发展”的交通条件已基本具备；并且，今后根据发展需要还可以建设更多的过江通道。柳白七里片发展空间大，与龙湾区的永强北组团、洞头区的瓯江口组团（即瓯江口新区）将整体按温州湾“湾区新城”进行规划建设，形成瓯江口地区核心圈层。[9]因此，乐清纳入中心城市，最重要的未来发展区域将是柳白七里片，乐清市区反而处在相对从属的位置。乐清市区现状城市规模小，对县域经济的带动作用并不强，存在“小马拉大车”现象，已难以引领电气产业升级；柳白七里片的柳市、北白象城镇更是建设水平低，城市化滞后于工业化；因此，并入市区后，中心城市可以更好地带动柳白七里片城市化发展，促进其产业升级。同样，为保持乐成的繁荣和稳定，乐清改区后，区政府需仍应设在乐成。

城市中心区布局对城市结构形态起到决定性的核心作用，从“一江两岸”拥江发展的视角，永嘉、乐清改区纳入中心城市发展也是完善城市中心区空间布局、强化城市集聚功能的必然要求。城市本质是布局的“集中”和功能的“集聚”，温州现有的城市中心区沿瓯江发展，由于瓯江的边界限制，表现为单边半圆圈层发展，只有城市中心区首先跨江形成“一江两岸”整合发展，才是“同心圆模式”在滨江两岸的完整呈现，城市的中心功能才更加完整。[10]瓯北片由于面积较小，其城市公共中心部分相对较小，只是主城地区南岸部分城市中心功能的补充；瓯江口地区三片各自的城市中心区围绕灵昆岛“绿芯”形成组合型的东部城市中心区，三个分中心相互之间距离都约10 km，可以建设一条轨道交通环线把三个点快捷地连成一个整体。“瓯江”作为城市发展轴，把“双心”有机地串联起来，成为“一江两岸”空间格局的主导结构与形态；同时，中心城市还有瓯海、乐清、洞头三个城市副中心区，中心城市整体形成“两主三副”多中心结构。

2.“向南”的瑞安近期不应改区

温州目前存在对乐清改区还是瑞安改区，也就是选择“一江两岸”还是“环大罗山”的争议。“环大罗山” 的温瑞平原一直被看作温州大都市区核心区，并把大罗山视为城市之“核”，认为温瑞平原“环大罗山”的三大城市组团可组合成未来的中心城市，因而提出瑞安改区。然而，结合城市“集中”“集聚”的本质特征，对“环大罗山”空间形态开展深入的分析，就可以判断，大罗山面积超过100 km2，可以是大都市区的“绿芯”，但不是城市之“核”，城市中心功能不可能“环大罗山”布局，把“环大罗山”作为一个城市进行布局并不科学，是对城市本质认识上的偏差，是对城市与都市区的概念混淆。[11]

瑞安市与温州市区紧邻的地段是塘下镇，塘下镇的城市发展空间在现有城镇的东面，虽可以进行未来的产业发展布局，但对温州中心城市整体空间发展没有特别的意义。瑞安市区安阳片是瑞安城市发展的主体，人口规模较大，城市功能强，城市化发展水平较高，有较强的自身发展能力，以飞云江为城市发展轴，可以跨飞云江发展为80-100万人口的中等城市（不包括塘下镇，塘下镇单独发展为30-50万的小城市），成为温州大都市区的副中心城市之一。从城市中心区布局视角，瑞安市区与温州的主城区和永强副城区的空间距离分别是26 km、24 km，距离太远，相互之间关联度弱，难以整合，而“瓯江”为轴的“双心”能够互补融合发展。由于大罗山的阻隔，环山道路交通近50 km，必然造成城市功能的分割。因此，从城市中心区布局及其相互关系看，顺应城市布局的内在规律，瑞安与温州按照两个城市进行规划发展更为科学合理。而台州中心城市的三大组团环山发展的情况并不一样，山体小，各组团之间距离短，约10 km，环山才30 km，三个组团本身都是规模不大的小城市，需要组合在一起，从而形成典型的“三城”结构，其布局仍然是紧凑的。可见，台州环山发展本身就有其与温州不同的情况，布局上更不能生搬硬套。

温州主城地区的辐射带动能力目前还不够强，两个城市空间距离过长，带动瑞安市区融入温州中心城市发展并不现实。温州中心城市加入永嘉、乐清后表现为“一江两岸”，跨江向东发展，如再“环大罗山”加入瑞安又是表现为向南发展，市区范围一下子拓得太大，既向东又向南，两头出击，发展重点模糊，更难以提升城市化发展质量，也会因公共管理能力不足而降低管理效率。瑞安改区，对温州、瑞安都没有实质性意义，反而弊大于利。可见，着眼城市的本质，瑞安应继续作为都市区范围内一个独立的城市，当然，温州也亟须加快探索大都市区空间协调机制。[12]

（二）整合——功能区与市辖区的矛盾破解

开发区的体制主要是突出经济发展的职能，有阶段性价值，但也打破了原有市辖区的完整性。龙湾区在 2003年行政区划调整时虽名义上划入永强片区，实际上又划出了温州经济技术开发区。除经济技术开发区外，龙湾区范围内还有基本独立运行的浙南科技城，龙湾作为市辖区已经很不完整。首先，应借鉴宁波北仑、苏州虎丘、厦门海沧的经验，下决心对龙湾区与经济技术开发区实施“两块牌子，一套人马”，合二为一。生态园区自身没有造血功能，完成建设任务后应并入所在区政府，改为区政府代为管理的副县级管理机构。

瓯江口地区是中心城市实现由“瓯江时代”向“东海时代”转变的地域空间，为了加快“一江两岸三片”的整体发展，光靠龙湾、洞头、乐清3个区政府还不足以推动整体的发展，还需市委市政府发挥牵总体、抓龙头的作用。瓯江口新区、浙南科技城作为温州产业转型发展的两大主要平台，存在招商重复、功能重合的现象，由于规模小，回旋空间受限，也都面临着发展的瓶颈，需要探索新的发展思维，寻求新的发展动力。借鉴国家级新区的发展经验，有必要在瓯江口新区、浙南科技城基础上，在江北增设国际电气科技城，围绕灵昆岛形成“一芯三片”空间布局，整合提升为一个大平台，规划建设“瓯江新区”，实现“1+1+1〉3”，以城市转型推动经济转型、社会转型，打造温州高质量发展的样板区。②“瓯江新区”管委会按照副厅级机构设立，由一名市委常委挂帅，负责抓总及对3个区政府的协调。原有的两个功能区管委会降格为副县级，北岸国际电气科技城增设一副县级管理机构，对应三片分设的3个管理机构作为“瓯江新区”管委会的下一级派出机构；同时，工作上仍紧紧依靠区政府，分管委会由区政府实行双重管理，仍保持区政府管理上的完整性，并对应由一名区委常委具体负责。“瓯江新区”不是划地为界，即虽有交叉但层级清晰，总体是“1+3+3”的管理模式，仍保持了市辖区的相对完整性，是“市、区交叉联动”的利益共同体，可通过合理的工作分工和考核机制设置，明晰责权利，形成发展合力，是一次机制体制的创新。[13]

（三）重构——鹿城、瓯海两区重组以及各区之间的微调

按照相对完整性原则和便于政府公共管理原则，建议对瓯江南岸现在的鹿城、瓯海两区进行重组，空间上从南北关系调整为东西关系，从带状形态调整为块状形态，同时，龙湾区茅竹岭以西部分也纳入鹿城区；这样，主城区瓯江南岸部分分为东西两部分，72 km2核心城区也划分为东西两部分分别作为鹿城、瓯海两区的中心城区③。永嘉的乌牛从城市空间上需要纳入柳白七里片发展，应调入乐清区；洞头的大小门地域上与乐清更近并已建有大桥相连，也可以调整纳入乐清区，洞头重点突出旅游休闲度假功能（由于洞头区规模偏小，大小门及鹿西并入乐清区建议在实施决策时进一步论证）。这样，主城地区由鹿城、瓯海、永嘉3个区组成，瓯江口地区3个片区分别是龙湾、洞头、乐清3个区，各区的划分与中心城市总体空间结构形态形成有机联系，各区基本都有一个中心组团，辐射该区其它组团和郊区，有郊区的市辖区又很好地体现“以城带乡”的格局。[14]

通过市区行政区划调整，温州中心城市未来应该是“双城”错位发展，按照“一江两岸、沿江面海”的空间布局整体形成500-600万人口规模的特大城市。总体上，市区的城区面积 1 484 km2，郊区陆域面积3 651 km2。主城地区3区城区部分2017年底常住人口测算为254.9万，未来规划人口约260万，但其发展空间也已十分有限，按照“整合集约、转型提升”的空间策略，以“存量规划”为主；瓯江口地区 3区城区部分 2017年底常住人口测算约 158.3万，未来规划人口约270万，是温州城市未来发展的主要拓展空间，按照“弹性空间、有机生长”的空间策略，以“增量规划”为主。除城区之外，市区西北部大片的山区、半山区，是城市的郊区，行政区划要突出卫星城镇的培育，作为城市向农村辐射的中间节点，瓯海区西部、永嘉区北部、乐清区北部可分别设3镇、11镇、7镇，预计郊区21镇容纳人口约100万，温州市区人口合计将达到630万。同时，温州市域未来的人口预测是1 080万；未来城区人口占市域人口49 %，市区人口占市域人口58 %④（图3-图6、表2）。

图3 温州中心城市“一江两岸、双城双心”空间结构及多中心布局与市区行政区划调整方案关系分析图

图4 温州、瑞安城市中心区“环大罗山”相互关系分析图

图5 温州市区行政区划调整主要内容分析图

图6 温州市区行政区划调整建议方案示意图

四、温州中心城市行政区划调整方法与策略

（一）纳入规划

行政区划与城乡规划都是空间管治的主要手段，因此，在编制城市总体规划时需要同步研究市区行政区划调整方案，使空间管制体系上形成“一张图”以强化管理效能。应把行政区划调整作为城市总体规划的一项专项规划开展规划研究和规划编制，由城乡规划部门会同民政部门联合组织编制。行政区划调整专项规划不能视作简单的界线划分规划，应该坚持配合政治体制改革、促进区域经济发展、便于政府公共管理、区域地理界限清晰、内部文化习俗相洽以及满足未来发展要求等方面的原则。特别是对一些有争议的观点要充分论证，比如，温州市区行政区划调整对“一江两岸”和“环大罗山”还没有形成共识，需要通过规划编制的过程充分论证，避免方向性失误。温州中心城市通过合理的行政区划调整拓展发展空间，为经济发展构建更为科学的空间平台，在城市建设和城市化发展方面，完全可以通过加快发展重新接近甚至赶超苏州、宁波、厦门等城市。当然，这只是城市化量的拓展，而质的提升则更为重要。总之，城市的发展需要通过科学合理的规划保持正确的方向、方案和策略，并为之不懈努力。[15]

表2 温州市区拟行政区划调整后各区基本情况分析一览表

（二）改革思维

行政区划调整是一项投入少、见效快的重大改革，要从国家治理现代化的战略高度，推动行政区划优化设置向纵深发展。[16]行政区划调整不仅是空间维度的布局调整，也是体制维度的结构性优化，还需要与其对应的建设体制、财政体制、管理体制以及户籍制度、就业制度、社会保障制度等相关制度和政策的调整结合起来研究，整体统筹考虑。[17]要同步优化市政府、区政府、街道（乡镇）三级各类行政职能的划分，对于郊区的乡镇与城区的街道要区别对待，郊区乡镇相比街道应保持更多的自主管理权，以更好地培育卫星城镇。[18]对于温州未来的6区方案，温州市委市政府对各区的管理体制上应分主城3区和瓯江口3区两大类，既做到有利于总体平衡，又不搞一刀切。在城市建设方面，市委市政府要突出整体牵头职能并重点抓好“核心城区”和“瓯江新区”。“瓯江新区”是引领瓯江口地区发展的核心区域，是中心城市转型发展的重大引擎，对“瓯江新区”的管理体制，温州市委市政府以副厅级管委会为主体并依托各区政府的直接管理模式，是一次创新与尝试。瓯江口3区除“瓯江新区”以外的其它区域，可以充分发挥区政府的自主性和积极性，保持发展的相对独立性。

（三）稳步推进

行政区划调整工作需要“谋定而后动”，前期方案应谋深谋细，不能操之过急、匆忙上阵。温州正在启动新一轮2035年城市总体规划编制，可以待城市发展战略与总体空间结构形态基本明确之后启动市区行政区划调整。城市发展是一个过程，行政区划调整也不能盲目求大。[19]厦门通过稳步推进行政区划的调整，完善城市发展的思路，持续追求城市发展质量，强化中心城市的集聚力和辐射力，城市发展可以说是“不在于大，而在于精”的代表，市区虽面积不大，经济总量不高，但其区域中心城市的地位却毋庸置疑。行政区划调整是机制体制的转换，调整后需要考虑一定时间的平稳过渡，同时要考虑社会的稳定。比如，永嘉、乐清改区后应仍保持一定时期的县级体制。行政区划涉及面广，与改革、人事等方面都密切相关，工作是长期的，要作为日常性而不仅仅是阶段性工作。[20]在具体行政区划调整工作过程中，更需要详细的实施方案与步骤，实行分级管理。

中心城市行政区划调整要体现城市布局“集中”、功能“集聚”的本质要求，紧紧把握城市发展方向与未来空间结构形态。通过对比分析，苏州、宁波、厦门是温州中心城市发展首先要追赶的目标，温州亟须通过行政区划调整构筑中心城市发展空间格局。同时，行政区划应与城市发展规模和城市化发展状况相匹配，既要适当超前调整，又不能盲目求大。温州中心城市按照“一江两岸，双城双心”布局，永嘉、乐清改区是大势所趋，实现向东、拥江发展。大罗山阻隔了城市之间的联系，大罗山可以作为都市区之“绿芯”，而不是中心城市之“核”，“环大罗山”布局不了城市中心区，温州与瑞安各自分别作为温州大都市区的中心城市、副中心城市更为科学合理，瑞安应继续作为一个独立的城市发展，至少近期不应改区。从市辖区相对结构形态完整性和提高公共管理效率的要求，温州现有功能区（开发区）过多，需要并回市辖区。鹿城、瓯海要从南北两区调整为东西两区，各区之间也有必要进行局部微调，各区的划分应尽可能平衡也可有所差别。温州市级层面应从牵总角度重点抓“核心城区”和“瓯江新区”两大核心区域，以引领区域中心城市建设和区域经济发展。市区行政区划调整要纳入新一轮 2035年城市总体规划同步研究并专题开展专项规划。行政区划调整涉及面广，结合地理空间范围的调整，市、区、街道（乡镇）三级需要合理实行分级管理并推进体制创新。行政区划调整作为一项长期的工作，具体实施更需要按照规划制定实施方案，稳步推进，做到“谋定而后动”。

注释

① 城区指以中心城市空间结构形态为基础结合街道、乡镇行政界线界定城市发展控制范围，可以作为中心城市的城市规划区，市区其余的卫星城镇和乡村部分即为郊区。对于温州城区常住人口测算，是以2017年底数据为基础，一些乡镇、街道由于缺乏最新的数据，结合一部分往年的数据，并在总体上进行适当的修正以求尽量准确。经测算，温州城区常住人口现状约413.2万，即为400-425万。

② “瓯江新区”拟包括瓯江口新区、浙南科技城、国际电气科技城，面积分别是44 km2、26 km2、38 km2，合计108 km2，未来规划人口约80万。

③ 核心城区指主城地区核心区域，东、南、西分别以中兴大道、瓯海大道、翠薇大道为界，北至瓯江，面积72 km2。

④ 对于温州未来的市域人口、市区人口、城区人口预测，是以现状常住人口为基础，结合近几年温州的城市总体规划、大都市区规划以及相关人口发展规划等资料，兼顾地理空间及其人口容量情况，通过综合分析而对人口发展的大致判断。