辽宁省生态环境损害赔偿磋商制度的困局与出路

李潇文 张萍萍 刘胜男

摘 要：作为生态环境损害赔偿的全新调处模式，自生态环境损害赔偿磋商制度出台以来，各省在制度具体运行方面面临诸多问题。目前，辽宁省生态环境损害赔偿磋商制度的研究尚处于起步阶段，存在政府身份竞合、行政磋商与环境公益诉讼衔接困境、磋商过程监管薄弱等问题。为此，应从构建政府责任机制、推进政府管理创新、完善制度衔接机制以及加强监督管理力度等方面，进行相应的制度完善和模式探索，使得辽宁省生态环境损害赔偿磋商制度更具有实践性和适应性。

关键词：生态环境损害赔偿；赔偿磋商制度；行政控权

一、生态环境损害赔偿磋商制度的文本解读

近年来，生态环境损害问题日益严重，可持续发展的治国方针得不到有效落实，生态环境损害赔偿作为环境保护的重要手段，已然成为我国生态环境治理工作的重头戏。2017年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《生态环境损害赔偿制度改革方案》（以下简称《方案》），《方案》的出台标志着我国生态环境损害赔偿改革从试点阶段正式走入全面改革阶段，也体现出中共中央对于生态环境损害赔偿问题的高度重视。但是当前，生态环境损害赔偿磋商法律问题的相关研究在我国尚处于起步阶段，相关论述与研究仍然聚焦于宏观设计层面，对具体制度的创新性研究较为薄弱，具体到辽宁省来说，其仅仅在2018年1月份出台的《辽宁省生态环境损害赔偿制度改革实施方案（征求意见稿）》中提出了“主动磋商，司法保障”的总体要求，在具体的制度架构以及实施方案的设计上仍然处于粗糙的状态，法制建设工作尚处于“前法制化”的理论探索与制度构建阶段，相关部门在具体实施过程中缺乏具体的参照标准，呈现“摸索式”前进的现状，严重制约了辽宁省生态环境损害赔偿磋商制度由理论向实践转化的步伐。

二、生态环境损害赔偿磋商制度的困局

（一）政府身份竞合与行政控权问题

根据国务院授权，辽宁省政府以及14个市政府是本行政区域内生态环境损害赔偿权利人，但同时其也是生态环境所有者的代理人，这便产生了第一个政府身份的竞合。在磋商过程中究竟应该以何种身份与赔偿义务人进行磋商，存在一定程度上的身份误读。此外，政府既是赔偿权利人，又是环境行政监管主体，这就产生了第二个身份竞合的问题——“运动员”和 “裁判员”身份的竞合。如何在环境行政监督与损害赔偿之间作出利益平衡和行为界定，是身份竞合所引发的问题。从法律层面讲，法律行为的实施者与法律的监督者只有是不同的主体才能达到监督的效果，基于身份的竞合，政府作为赔偿权利人在磋商過程中要进行自我监督，而自我监督随即便会引发磋商过程公正性难以保证等一系列问题，由此便需要对于监督制度进行全面部署和完善。

在磋商过程中，政府身份的竞合衍生出的行政控权，是目前辽宁省生态环境损害赔偿磋商制度实践中值得关注的问题。从理论上讲，行政权力需要控制的原因在于行政权力与公民权利在某些时候存在冲突，为了防止政府滥用行政权力，对公民权利造成损害，就需要进行行政控权。落实到磋商制度中，政府具有多重身份，民事主体身份和行政主体身份的竞合决定了政府并不总是代表社会公共利益，其在行使行政权力的同时，也存在着滥用权力、损害公民权利的风险。另外，基于行政权力的行使而形成的行政主体和相对方的非对等的行政关系，也是行政控权的一个重要原因。

（二）行政磋商与环境公益诉讼存在衔接困境及难题

环境侵权作为一种新型的侵权类型，既有民法上的单纯人的行为，也有环境法上的“人—自然—人”互动行为，存在明显的二元性，其所导致的损害后果可能是对“人”的损害与对“环境”的损害并存；而在某些情况下，可能只有对“环境”的损害，而没有可归属于具体“人”的损害。当受损害的主体为民事私权主体时，适用《侵权责任法》作为主要的民事实体法律依据并不存在任何争议，而当受损害的主体是具有公共性的生态环境时，其必然会导致同时落入环境行政和环境公益诉讼调整范围的境况。此种“双轨制”的制度模式，势必引发广泛质疑，在同一个案件中，是否可以基于同一事由进行行政磋商和环境公益诉讼两个方面的救济？行政磋商和环境公益诉讼是否存在适用上的先后顺位？在一种救济模式无法进行之时，另一种救济模式应当如何实现有效衔接以弥补空白？目前我国立法尚处于起步阶段，两种救济模式间的调处和衔接存在明显的立法空缺。

（三）磋商制度监督管理力度薄弱

（1）行政机关内部缺乏有效监督

《辽宁省生态环境损害赔偿制度改革实施方案》明确了省政府和14个市政府为赔偿权利人，而在由各市政府管辖的具体的生态环境损害赔偿磋商过程中，各市政府可以指定相关部门或机构负责生态环境损害赔偿具体工作。在此过程中，各市政府对授权负责具体磋商工作的有关部门缺乏内部监督，磋商过程的合法性、公正性难以保证，有关部门以什么方式进行磋商，以及磋商结果是否是最有效解决受损环境的方式都不得而知。

（2）司法确认制度的缺失

所谓生态环境损害赔偿磋商协议的司法确认制度，是指当事人双方在磋商基础上达成赔偿协议之后，通过一定的程序确认该协议有效，进而保证制度的实施。作为非诉讼解决方式的生态环境损害赔偿磋商制度，其本身就缺乏刚性，磋商产生的磋商协议不具有法律强制力，公众信服度低，使得在磋商之后容易出现当事人反悔的情形，进而又不得不通过诉讼手段解决赔偿问题，造成磋商资源的浪费。因而需要建立司法确认制度来增强赔偿协议的执行力和拘束力，推动生态环境损害赔偿多元化解决方式的协调共用。

（3）辽宁省普通民众缺乏监督意识

根据美国萨克斯教授的环境公共信托理论，基于国务院授权的具有环境赔偿权利人资格的辽宁省政府实则是全体辽宁省人民“共有财产”的受托人，基于委托而具有赔偿权利人资格。但在实践中，由于行政机关的上下级直接管理制度，以及政府部门自身的特殊利益，在协商过程中有时难以兼顾自身利益与公共利益，公众监督就显得尤为重要。具体到辽宁省，磋商制度透明度低、公众自主监督意识薄弱等综合原因导致磋商制度的公众监督尚停留在理论阶段，还没有实现有效落实。

三、生态环境损害赔偿磋商制度的完善方向

（一）建立生态环境损害赔偿磋商政府责任制度

针对政府的双重身份而容易出现的滥用行政权力的现象，需要建立生态环境损害赔偿磋商的政府责任制度，使政府时刻明确自己的角色定位和责任担负，以磋商参与人的身份平等地与赔偿义务人进行有效的协商，其具体内容主要包括：第一，强制磋商责任。政府相关部门利用其行政职权与赔偿义务人开展“ 强制磋商 ”，强迫对方接受自己提出的苛刻条件，甚至单方确定实施方案的实质性内容，使得赔偿义务人完全处于被动状态，双方地位不平等，赔偿义务人可就此提起行政复议甚至向法院提起诉讼，以保障自己的合法权益。第二，消极磋商责任。政府有关部门或者其所委托的社会组织本应对于生态环境损害程度进行鉴定而消极怠工，在磋商过程中也没有积极主动推动磋商程序的进行，在磋商后理应对于后续的恢复执行情况进行相应的监督和指导却推卸责任，凡此种种，都应当对相关的政府负责人给予行政处分，对可能构成渎职犯罪的追究其刑事责任。第三，恶意磋商责任。政府相关人员为谋取个人私利，在磋商过程中，并没有为国家社会利益而积极努力，反而与涉事企业相互勾结，使磋商程序形式化，最终导致社会公共利益遭受损失，相应的政府工作人员均应受到相应的行政处分或者承担刑事责任。

为了使磋商制度真正有效地发挥作用，必须建立生态环境损害赔偿磋商政府责任制度，对于政府的权利界限进行明晰，保障磋商主体的平等地位，淡化行政色彩，充分体现协商性质。

（二）推进政府管理创新

为促进磋商过程中公共利益最大化目标的实现，作为赔偿权利人的行政机关亟需进行管理上的创新：第一，突破政府传统的管理模式。政府传统的以自上而下的行政权力和行政手段为主的管理模式，会造成政府权力的膨胀。为进一步深化行政体制改革，政府内部管理模式应在垂直管理的基础上加强权力监督，以横向监督的模式避免自上而下的行政权力滥用。第二，提升政府信用。政府信用的欠缺是政府创新管理的一大障碍，然而取信于民却成为近年来政府在实践中的难题。取信于民最重要的是要在实践中保障公民权利，同时还要做到行政公开。政府信用之所以得不到提升是因为在和政府的关系中，公众明显处于信息不对等的状态，这个问题可以通过深入开展政府信用建设得以改善。第三，保障各行政部门的协作与监督，杜绝部门利益。我国行政机关实行“金字塔式”的管理模式，由于各部门间的专业性非常强，部门之间不进行有效的信息传递和沟通，不能站在政府管理的整体利益上通过沟通来寻求彼此的结合点，导致部门间彼此不协调，很容易形成部门利益，不利于政府機关的整体运作。因而应当加强政府各部门之间的团结协作和协调沟通，杜绝部门利益，净化政府管理环境。

（三）完善行政磋商与公益诉讼的衔接机制

目前，我国生态环境损害赔偿分为磋商赔偿以及提起公益诉讼赔偿两种，为实现生态环境损害赔偿高效率、低成本的目的，完善行政磋商与公益诉讼的衔接机制是十分必要的：第一，应当坚持行政磋商优先的原则。和磋商制度相比，诉讼程序复杂，耗时较长，不利于纠纷的及时解决，因此，《方案》创设磋商赔偿机制的目的即为了防止损害发生后，单一采用诉讼途径而产生费事耗力的问题。虽然《方案》未将磋商作为“前置程序”加以规定，但从效率原则出发，应确立磋商优先的原则。第二，应当贯彻及时调整的原则。为及时解决生态环境损害赔偿问题，磋商主导者在进行磋商之前，应首先确定赔偿义务人是否具有磋商的意愿以及是否具有磋商的价值，若在磋商之前或者在磋商过程中发现磋商无法达到使生态环境及时恢复的目的，应及时作出调整，以公益诉讼取而代之，使得环境恢复问题能够得到及时有效的解决。

（四）加强监督管理力度

（1）加强行政机关内部监督

国家行政机关在上下级行政隶属关系上产生一种相互监督的关系，同时各级行政机关内部也要设置专门机构包括行政监察和审计机关来负责具体的监督事宜，监督政府是否尽到了作为公权力机关的责任和义务，从行政机关内部杜绝“不作为”的乱象，切实保障生态环境损害赔偿工作落到实处。

（2）建立司法确认制度

将政府通过行政协商所达成的协议进行司法上法律效力的确认，是对行政协商结果的有力支持和保障，同时司法机关在进行司法确认时也需要对协议进行审查，从该角度出发，其同时也是对生态环境损害赔偿磋商的司法监督，有利于促进生态环境损害赔偿磋商制度真正发挥其应有的作用。

（3）完善信息公开制度

完善生态环境损害赔偿磋商信息公开制度，除涉及国家秘密之外，生态环境损害调查、鉴定评估、修复方案编制等工作中涉及公共利益的重大事项均应当向社会公开，并邀请专家和利益相关的公民、法人、其他组织参与整个磋商过程，对其磋商过程提供专业指导和现场监督，同时对于生态环境损害赔偿款项的使用情况、生态环境修复方案、生态环境修复效果也要向社会公开，询问公众的意见，接受公众监督，在这个过程中，加深公众对于生态环境损害赔偿磋商制度的理解，真正做到信息公开透明。

参考文献

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基金项目：辽宁大学大学生创新创业训练计划（x2018 10140087）：辽宁省生态环境损害赔偿制度创新研究。

作者简介：李潇文（1998.02- ），山东日照人，本科，法学专业；张萍萍（1997.05- ），女，辽宁大连人，本科，法学专业；刘胜男（1998.07- ），辽宁抚顺人，本科，法学专业；刘帅（1999.11- ），黑龙江双鸭山人，本科，法学专业；付烜莹（1999.09- ），河北迁西人，本科，国际经济与贸易专业。