公用事业产品定价机制

张国运

【摘 要】在社会主义国家，公用事业显得尤为重要，涉及到社会的稳定与公众生产、生活的方方面面，因此是政府重要的工作内容。而城市公用事业是典型的垄断性产业，具有很高的垄断性、外部性、公益与营利双重性，因此论证公用事业产品定价机制十分重要，，而要完善当前定价体系，计算出合理经营成本，以及将社会福利最大化任重而道远。

【关键词】公用事业；产品；定价机制

一、公用事业产品

（一）公用事业产品的内涵

在社会主义国家，公用事业涉及到社会的稳定与公众生产、生活的方方面面，因此是政府重要的工作内容。公用事业产品是一个很大的概念，美国加利福尼亚州《公用事业法典》（Public Utilities Law）第216条规定：公用事业包括所有为公众或公众的一部分提供服务或商品的电力公司、燃气公司、自来水公司、电话公司、电报公司、运输公司、石油管道公司、污水处理公司、供热公司和桥梁通行费征收公司。而我国在1998 年颁布的《中华人民共和国价格法》将“重要的城市公用事业”阐述为“为适宜生产和生活需要而经营的具有公共用途的服务行业，如公共交通、邮政、电信”等。相较而言，西方国家对于公用事业的规定是以服务对象而言，强调公众对于公用事业产品的基本需求；而中国的《价格法》出于对实行公用事业的目的，强调服务的内容。

（二）公用事业产品的特征

1、外部性

公用事业产品对社会的延存起着基石的作用，公用事业服务的进步会极大地推动全行业的发展，其他行业的发展也会反哺公用事业，行成一个良好的循环，产生积极性特别强的正的外部性。

2、垄断性

（1）自然垄断性和地域垄断性

由于自然环境的隔绝，各地区之间的环境、气候、资源、需求、偏好不一，也受限于运输条件的发展，许多经济活动的开展需要克服自然的限制，公用事业受到的限制颇多，具有很强的地域性。如供热公司、鲜奶蔬菜供应等一般有着地方特色的企业，因为本地企业往往优势明显，消费者也会从心理和效率上选择本地区企业。

3、营利与公益的双重性

公用事业提供的产品是介于公共产品和私人产品之间的准公共产品，具有显著的公益性，其公益性要求企业提供质优价廉的产品，以减轻人民的基本生活负担。而城市公用事业广泛采用特许经营的模式，即公益性的政府垄断成了盈利性的企业垄断，企业定价往往因为竞争的缺失导致用户没有选择服务的权力，也没有选择产品的权力，从而定高价，取得垄断利润，因此公用事业的公益与营利的矛盾就不可避免的出现。

（三）公共定价的理论基础

1.法学基础

（1）外国相关法律

很久之前，西方的众多发达国家采用法律规制的手段，以達到对公用事业价格定位的控制，因为也同样经历了我国现阶段在此方面的困境，因而相较之下，其公用事业定价的法律体系更加完善。其中很多西方国家不将公共事业纳入在反垄断法的管理范围内的同时，会制定了针对某一行业的特定法，由政府对从事公用事业的企业 进行有效的管理制衡，尤其是在价格、质量、市场准入等需要严格把控否则将引起市场经济混乱的方面，此举可以说是很大程度上阻止了部门管理不规范性以及随意凭主观看法对企业作出无效甚至是干扰性的行为。比如说，美国没有一部独立的价格法，同时更没有独立的有关公用事业的价格法，管理制衡公用事业的法规通常分散在各个领域的法律规定中，但是零散却不缺失，宏观到公用事业的定义，细致到定价原则、程序的规定、违法行为的认定和处罚等等，事无巨细，都有相对应的法律条文，体现出十分强大的理论基础和实践性、成熟性及可模仿性。

再观英国，英国政府对公用事业定价的态度与国家对公用事业的掌控可以说是具有很强的关联性。通常来说，英国不设固定的公用事业机构，也没有类似的确定的职能部门，但根据公用事业涉及的实体规则或程序性规范以及该事业的影响范畴之大小，来采用了公用事业价格分级制的手段。而在这种市场对经济影响颇大的情况下，为了保护消费者的合法权益，英国则必然制定周全的法律规法体系，以确保这种价格的决定和分级的调整都必须严格按照法律条文所规定的方式来进行。

（2）国内相关法律

长远来看，政府全方面的定价不利于经济的稳固，政府层面的定价与现实脱节太大，产生经济上的“时滞”现象。政府在少数重要产品部门进行最高获最低限价能有效引导社会经济的有序稳定发展，对于物价的相对稳定，经济的长久增加都有着重要意义。

鉴于此，我国出台了《中华人民共和国价格法》及其他相关法律、法规。可惜的是这些法律、法规没能对公用产品如何定价有很好的解释，造成各方利益互相博弈，政府干预太明显，消费者话语权弱，个别企业盈利能力特别强，而有些企业则年年严重亏损，这些企业产生的福利不明显，在我看来，这是公共资源没能得到很好的利用，是对社会福利的损害。

市场调节价是经过市场各方面进行充分竞争后形成的各方都普遍能接受的价格，由供需关系所决定，这在大部分情况下是众多市场主体下博弈的结果，但因各地区的情况不同，政府利用各种信息以及各方考虑一个群众能接受的价格上限，限制经营者权力，破除信息的不对称及经营者的“上位优势”，这是法律规制的重要内容。

在中国，公用事业产品大多被国有企业垄断进行生产，社会公众对于影响基本生活的产品定价话语权微乎其微，因此对国有企业公共产品定价机制的科学性与透明性值得再研究。

2、经济理论基础

新古典经济学和凯恩斯经济学是公用事业的经济基础。新古典经济学认为，公用事业最理想的状态是：市场的充分竞争、信息的自由流动以及竞争的组织形式，政府要进行干预的话，那么市场就失去了有效性，社会的总福利将会减小。凯恩斯认为市场不有效，其本身难以解决，必须政府进行干预。

在此基础上，西方经济学家认为市场中充满竞争是最有效的解决方案，制定详细的短期方案，接受社会监督，严格执行合同内容，在保证社会福利不受损的情况下建立了完备的竞争机制，同时在价格规制中又强调在市场失灵时公权力的干预，即进行政府规制，保障社会公用事业的持续运作，

从最早的“公共利益理论”提倡政府对城市公用事业严格规制，到乔治·施蒂格勒提出“俘获”理论（即立法者被产业所俘虏），再到克鲁格曼提出“垄断寻租”理论，西方国家公用事业经历了从严格规制到引入竞争促进社会公平的过程，西方经济学家关于价格规制一直存疑，放松价格规制趋势明显，如所受评价颇高的英国最高现价模式。

二、几个公共产品的定价模型

（一）资本收益率管制定价

R（ p， q）= C+ S* RB. （其中： R（ p， q）为公用事业价格； C为企业的生产成本； S为政府规定的投资回报率； RB为投资回报率基数 ）

资本收益率管制定价法是以美国为代表的西方国家对自然垄断产业价格管制的定价方法，该方法认为企业不光要收回投资成本，还要能取得一定的收益，但是重点与难点在于确定资本收益水平和资本回报计算基数。此定价方法交易成本高，过程复杂，此外企业的数据真实性对于基数的计算影响很大。

（二）价格上限管制定价

价格上限管制法是政府为实现社会福利最大化与生产效率最高而根据以往数据进行的的最高价格限制，主要有英国的RPI-X管制，该定价方法的优点是政府允许价格浮动，即企业会努力追求高生产效率，降低成本，否则企业就要承担亏损的后果。这种方法是对资本收益率定价的补充和完善，从设计上能抑制垄断企业的无限收益与扰乱资源的资源最优配置从而对国民经济产生损害。但是此种定价方法确定的上限不精确，实际操作的可能性在中国这样一个地大物广的国家来说很低很低。

（三）综合间接管制定价与区域化、弹性化的公用事业定价模式i

我国学者苏素针对我国特定的各地区发展不均衡、不充分的情况，提出综合间接管制定价法。马进等人又在前者的基础上进行了改进，主要加强了数据的可获得性以及引入了利润区域化、弹性的定价模式。但是模型更细化后，全国范围内的公用事业信息不可能做到真正透明，此外我国幅员辽阔，公用事业的生产规模、投资水平和生产成本很难测量。

（四）我国的定价模式

《中华人民共和国价格法》在充分考虑我国国民经济的发展阶段以及产品的供给与需求关系，在社会平均成本的基础上对公用事业产品进行定价。此定价方法一定程度上解决了我国构成复杂而又统一计划的商品经济矛盾，在考虑社会承受能力后是一种较为适用的定价方法。

具体构成是： 社会平均生产成本+税费+合理利润

公用事业定价的初始定价模型为： P= C* （ 1+ R）+ T+ V。 其中： P为政府规定的最高限价； C是生产公用事业产品的平均社会生产成本； R为成本利润率； T为法定税金； V是受供求、政策等要素影响的调整额度 ，此额度即可以是正值 ，也可以是负值。

公用事业价格的调整价格模型为： P′= P* [1+ （ ROI- X） ]。 其中： P′为调整价格； P为整前价格； ROI为消费物价指数； X为公用事业劳动生产率的提高幅度。

在我国，很难对影响供求、政策的因素进行具体的测算，因此会出现某些地方性国有企业生产的公用产品应政府规定的社会福利要求而出现两种不同的情况。

政府的决策会受到很多外部条件的影响，这些影响可能来自与实业界、政治界以及社会团体，当然政府自己面对的财政压力、民生压力都不可忽视，监督机制的缺失，约束条件的不完备，就会使价格偏离最优（定价过低财政难以进行补贴，而定价过高就会偏离社会福利最大化的轨道），从而为“规制俘获”提供支撑依据。

我国近年来虽然已经进行力度较大的公用事业管理体制改革，但很多公用事业还仍然与相应的规制部门存在着隶属关系，这就产生了“既是”，出现价格的“倒逼”现象，从而颠倒了价格规制的主客体关系。规制部门的独立性存疑，价格就会偏离最优预期，而公用事业企业以追求利润最大化为目的，寻求政府部门出台利于企业的操作标准，从而寻租行为就不可避免地产生。

三、基金制管理模式

基于我国特定国情（地大物博、公用事业产品计划运营），政府担任着“管家婆”的角色，同时承担着对城市公用事业的管理、监督职能，随着经济的深入发展，改革进入深水区，社会进入新时代，政府职能也要顺应时代的潮流，大力改革。创新城市公用事业市场化定价的本质是竞争机制的引入，国家对城市公用事业这类自然垄断产业的规制改革日益重视并出台了相关文件，同时学者们也在积极探索适合中国城市公用事业产品的价格规制的新方式，不盲目学习西方模式，也不裹足不前。根据我国特殊国情及以往工作模式，结合先进管理方法，本文提出以下几点建议。

1、成本透明化

若将一公用事业企业的非人力成本进行精确核算，就是要将产品成本核算的对象、项目、范围等进行统一合理的设计，向规制者提供翔实丰富的基本数据。我国区域化差异很大，各地區的成本核算方法也不一致。若将一企业的成本简化为原材料进厂到成品出厂的全部支出，（人力成本另行核算定价），从而对产品成本进行全过程管理，建立成本管理机构。由政府部门出台法规，规定公用事业企业的成本必须公开、可测、可控。重点采用成本指标来考核公用事业企业负责人绩效

2、人力成本与产品成本相挂钩的考核

对公用事业企业负责人绩效考核时，应弱化盈利能力与社会福利（产品低价）指标的考核，重点考核成本管理和控制方面的情况，即成本指标应作为公用事业企业负责人绩效考核的重点指标。

在公用事业企业负责人绩效考核中，应以社会公众、政府、债权人等利益相关者的评价取代现行的企业内部“民主测评”，从而引导企业以社会责任为己任，实现更大的社会价值。

3、社会福利的转移支付

公用事业企业大多属于国有垄断行业，其财务管理的目标应为“社会公共利益最大化”，即社会公众可以用较少的代价换取到相同的产品或服务。因此，为实现社会公共利益的最大化与国有资产保值增值目标的统一。

一味地低价并不代表“社会公共利益最大化”，过度低价的后果是公用企业亏本运营，政府动用财政资金对企业进行救助，就是降低社会福利的过程。对低收入困难群体提供盈余补贴，提高整体社会福利水平。

4、基金池

适度调高公用事业产品定价，盈余资金进入相关产业事业基金，由政府部门统一成立，社会进行有效监督。在价格定价过高时再在成本可控时进行价格干预，利用盈余对社会受众进行补贴。

四、结论

若将企业的定价进行合理提高，如那些人民日常生活中的必需品，其消费具有刚性，作为传统产业部门的公用事业，已经很难再大幅提高劳动生产率，将产品可替代性差的的产品的定价定在稍高的价格上，比如公共交通，在满足环保以及可承受能力的要求下，定在较高价位上，以减少政府补贴，政府转而对城市长期工作者进行交通补贴。

引入竞争确实能一定程度上提高效率，但是随之而来的也是社会效益特定流向于那些先发的资本大鳄。建立公用事业企业同业基金会，形成行业盈利资金池，公用事业产品刚性需求增加时，也就是成本大幅增加时，企业可利用这些资金进行暂时调整，在长期稳定时可将盈余按某种方式公开地进行回补或定向补贴那些在本行业中消费能力交叉的消费者，促进社会福利的有效再分配。

优化公司经营者道德诚信的外部环境，强化监管制度，合法利用盈余资金，减少财政补贴，加强专门机构对价格制定的话语权弱，国有资产的保值、社会福利有效再分配才是公用事业产品定价机制研究的要点。

注释：

i苏素. 公用事业间接管制定价. 重庆大学学报. 2004年5月第 27卷第 5期.

【参考文献】

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