农业农村部设立对乡村纠纷解决的可行性研究

李启义

【摘 要】乡村纠纷的解决一直是乡村发展存在的难题之一，也是乡村治理的重要内容之一。在当前国家新成立的农业农村部的背景下，探索乡村纠纷解决新路径，践行乡村治理主体多元化趋势，主体多元化不仅体现在其性质上的多元化，还体现在公权力下的多元化。坚持以政府公权力介入纠纷解决作为着力点，改革传统的乡村纠纷以基层司法所为主的调解模式，为基层司法机关减负，增强农业农村部及其下级机关在乡村纠纷解决上发挥重要作用，实现乡村治理主体多元化和专业化发展，建立起乡村非诉公力救济体系，救济体系的主要方式依然是调解但不限于调解，调解不成应具备执法权。

【关键词】农业农村部；非诉公力救济；龙胜各族自治县；乡村治理主体多元化

一、龙胜各族自治县乡村纠纷的现状

经过调研走访发现，龙胜各族自治县的乡村纠纷类型较多。以村集体为基础大致可以分为，村集体内部的纠纷和村集体外部的纠纷，即村集体与村集体之间的纠纷，此方式划分对于龙胜各族自治县存在的纠纷类型的更科学体现。

（一）外部纠纷类型

龙胜各自治县属于少数民族贫困县，各民族居住分散决定了其乡村纠纷的类型多样化、复杂化。因为各民族间的风俗习惯、文化认知、人口分布等各不相同，直接导致的各民族间的差异较大。在共同生活期间肯能存在”世仇”，因为人口分布不均，有些民族人口较多长期以来出于优势地位，特别是在早年对于民族地区的管理出于经济成本和交通因素的影响，长期以来行政管理较弱化，对于一些村民之间的矛盾较多时候是通过相约民俗来解决，而不是通过基于行政权的公力救济来解决问题。甚至会通过武力解决纠纷，以取水纠纷、土地纠纷为代表的乡村纠纷类型是典型的会使用武力解决的纠纷类型。一般而言，人口较多的聚居村庄或民族会有人数上的优势，在武力解决纠纷中往往处于优势，而人数较少的村庄或少数民族往往被迫妥协，形成不公平的约定，相互遵守下来，典型的例子就是在土地贫瘠陡峭、距离水源较远的村庄往往是人数较少的少数民族聚居地，而靠近水源、土地平坦肥沃的村庄往往是人数较多的村庄或者民族。随着时间的推移，对于这种不公平的平衡势必要被打破，因此也会出现更多的纠纷。可能是历史遗留问题，导致现在看到的很多村庄间虽然表面上和睦，但是心中依然会不满或者疑惑，为什么有的村庄位置接近水源地势平坦土壤肥沃，而有的村庄位置确实远离水源、地势陡峭、土壤贫瘠？对于这种现象，难免会让人联想到“世仇”。无论是否合理，经过数百年甚至上千年的不断妥协磨合形成的现在的一个相对平衡的状态，也是一种古人的智慧。这类纠纷归根到底是属于外部纠纷，所谓外部是指存在或者聚居少数民族之外的集体纠纷，是村庄与村庄之间的纠纷或者说民族与民族之间的纠纷。

（二）内部纠纷类型

经走访和调取当地司法所《民间纠纷调处登记表》后发现，龙胜各族自治县除“世仇”类型的外部乡村纠纷之外，也存在全国各地普遍存在内部纠纷类型。如乡村地区普遍存在的继承纠纷、相邻纠纷、排水纠纷、损害赔偿纠纷、赡养纠纷等等，龙胜各族自治县某司法所2015年4月至2017年10月，记录的民间调解案件共39件，平均一个月1件左右（经咨询得知，根据桂林市司法局的要求，登记的调解案件仅为经群众申请并由司法所工作人员进行调解的完整调解案件，实际上司法所接受或参与调解的案件远远不止39件）。在继承纠纷上普遍存在的问题是，对于出嫁女是否有继承权的问题，如我国大多数乡村地方的民俗一致，龙胜各族自治县的大多数乡村不认可出嫁女享受继承权，虽与我国的《继承法》相悖，但是走访该地区的某些村民得知他们的想法：在龙胜各族自治县这边的出嫁女一般都会有一份嫁妆，多数为银饰等少数民族饰品，此外出嫁女基本上不对父母尽抚养义务，也不会给父母养老送终，综合这些许多村民认为不应该让出嫁女享有继承权。基于此，也不无道理，本着权利与义务的出发点去思考这个关于出嫁女是否有继承权的问题，似乎在这里找到了答案。但是，法律是应当遵守的，法律规定了无论男女都平等享受继承权，同时也规定了无论男女都负有责任赡养父母。因此，在此权利义务观下，对于继承纠纷的解决应该本着更多的理解。在多数村民形成的共识下，为符合法律的统一性，既要保证出嫁女的继承权也应该要求履行同等的赡养义务。相邻纠纷主要是村民之间的房屋相邻涉及的风俗问题，典型的例子：因为有的少数民族地区非常忌讳大门对着窗，但是没有任何法律依据可以要求别人的相隔数十米的房屋的窗户不能对着大门，但是在乡村地区这是非常忌讳的，会被视为霉运。因此，对于这类纠纷的处理当地人一般会有两种途径解决，一个是请求基层司法所调解，因为问题本身不涉及法律上的权利义务，纯粹是风俗问题，只能协调后由大门被他人家窗户对着的那户人家在自家大門建一座挡墙，费用有可能是由开窗那户人家支付、也可能是由大门被窗户对着的那户人家自己支付，无论何种方式基本上会导致两家人不再和睦，另一个途径是开窗户那家将自家窗户封闭，问题就完美解决。排水纠纷也是普遍存在的，特别是在各家相邻和屋檐排放雨水的情形较为典型，因为该地区的许多房屋都紧邻，且雨水较多，下雨时的排水是比较多且急促的，容易影响他人的正常排水，因此会导致纠纷产生。损害赔偿纠纷在这里主要是牲畜损坏庄稼等情形，由于饲养的家禽放养时会啃食稻谷、玉米、高粱等农作物，出现此情况是，往往会赔偿相应的粮食。但是也有无法判定损失的时候，即数家人的家禽啃食同一家或几家的农作物时，就会发生一些纠纷，此时会由村里的长者出来调解，当然，这种情况也越来越少，因为许多家禽被关在笼子内或者已经戴上嘴具。赡养纠纷主要是在多子女的家庭出现，即谁也不愿意赡养父母的情形，这是较为少见，多见于家境贫困的家庭或者存在年过四十任未婚的单身儿家庭。出现此种情形，首先会有家族内有威望的长者调解，调解不成会请求基层司法所工作人员来解释法律规定，说明法律后果等。

二、新时代背景下乡村纠纷解决的路径思考

（一）农业农村部是乡村纠纷解决的新突破口

党的十九大以来，党和国家一直高度重视三农问题，农业农村农民一直是中央关注的重点。农业农村部的设立，是在原有农业部的基础上改革而成立的新部门。农业农村部，顾名思义应当是包含了农村问题的行政职能属性。长期以来，农业部门在乡村纠纷的解决上一直未发生较为重要的作用，乡村纠纷问题应该是农村问题之手，乡村纠纷不解决难以进行农业生产，不能认为乡村纠纷是小事而不去加以重视。特别是在党和和国家高度重视三农问题的政治任务下，农村问题应当被重视起来，乡村纠纷不应依赖于乡规民约，而是由国家司法部门和农业农村管理部门联合，形成一个代表国家行政权和司法权的公权力去推行国家的行政管理和法律统一。农业农村部的成立就是一个突破口，作为新成立的部门，肩负着比原农业部更重要的使命的担当。在当前的乡村纠纷解决路径下，主要依靠基层司法所进行调解。

纠纷的解决应当多元化，不仅仅是在纠纷解决权力的多元化上去划分，应当细化。诉讼、司法机关调解、都应该属于公力救济范畴，私下协商、民间调解（主要是乡村纠纷中由双方认可的德高望重的人进行调解）、依据乡规民约。私力救济固然有其经济成本低、效率高、结果易被接受等优势，但是不得不说其不足之处，不利于法律的统一和政令的推行，具体来说就是不利于国家法律文化、行政文化的统一。例如在继承纠纷的解决上，如果按照乡规民约来解决或者其他私立救济的解决途径，其纠纷处理结果很大程度长可能与我国的法律制度相背离，这将不利于国家法律的统一实施。因此，为解决多元化的乡村纠纷解决途径的选择问题，在现已设立的农业农村部上应作为主要的乡村纠纷调者之一，代表国家的行政管理权去进行调处。如司法部在进行民间调解工作时其发挥的作用亦是行政性质的作用并非司法权性质的作用。鉴于此，司法机关一直以来承担的大量的乡村纠纷调解的调解工作，但是其只能属性应是司法职能，如对判处缓刑的人员进行社区矫正、进行法律宣传、法律援助等等。其职能不是去调解乡村纠纷，而原农业部在这方便的工作似乎做得不够。因此，农业农村部应当承担起基层司法机关在解决乡村纠纷上发挥的非司法职能作用，其建立在乡镇一级的基层农业农村机关应当履行其涉及农村问题的乡村纠纷调解工作。将基础司法机关。

（二）建立乡村非诉公力救济体系

当下乡村纠纷解决的非诉公力救济路径主要是基层司法机关，基层司法机关几乎承担着所有乡村纠纷类型的调解。包括但不限于继承纠纷、赡养抚养纠纷等家事纠纷，家畜家禽侵权纠纷、房屋排水纠纷、宅基地纠纷等相邻纠纷，田埂划界纠纷、取水纠纷、等土地纠纷。类型多元化的乡村纠纷的非诉公力救济几乎是由基层司法机关承担，司法机关承担着繁重的调解责任，而基层司法机关的人手短缺是一个问题，大多是乡镇司法所的编制仅为所长一人，外加一名协管员。既要承担繁重的协助法院和检察院的调查犯罪嫌疑人家庭邻里情况的任务、社区矫正任务，还要承担类型众多且专业性不足的非司法性质的乡村纠纷调解任务。因此，在诸多乡村纠纷调解上难以发挥应有作用，也无暇顾及如此多的调解任务，其主要只能还是司法性质的协助法院检察院调查、社区矫正等职能。以农业农村部的设立为导向，突破性地建立起非诉公力救济体系。在乡村纠纷中要由农业农村部的基层机关作为调解纠纷的主要非诉公力救济主体之一，其可以协同其他部门对乡村纠纷进行调解，如土地、林业、司法等部门的，形成以调解为主以执法为辅的乡村治理模式，这种调解不同于民间调解，其性质应属于公力救济而非一般民间调解的社会救济的性质。在乡镇设立类似基乡镇司法所的农业农村站，由该机构履行乡村纠纷调解任务，其与乡镇司法所的调解职能划分应以专业属性来区分，涉及农业农村的纠纷由农业农村站负责调解，如农田划界纠纷、取水纠纷、排水纠纷、宅基地纠纷等等。而涉及司法性质乡村纠纷应由基层司法所负责调解，如家畜家禽侵权纠纷、继承纠纷、赡养纠纷等。在专业化分工下，实现乡村治理主体多元化的同时，建立起乡村纠纷非诉公力救济体系。实现乡村纠纷非诉公力救济多元化，为实现振兴乡村提供制度保障，为实现和社会主义和谐乡村提供有力的非诉公力救济体系。

三、结语

三农问题一直以来都是党和国家高度重视的问题，特别是党的十九大以来将三农问题的重视推向新的高度。主要体现在国家机构改革中，以农业农村部的設立为重要标志。农业农村部是国家重视三农问题的有力证明，也是我国未来乡村治理主体多元化的一个重要突破，建立农业农村部为主的乡村纠纷非诉公力救济体系，以农业农村部为主导建立起乡村的治理体系，实现乡村治理在主体上多元化和专业化，乡村纠纷问题主要还是应该由农业农村部来主要负责，才能实现真正的专业化，为实现和谐乡村扫清制度障碍。

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