我国环境污染健康损害国家补偿制度的构建

何旭

【摘 要】我国环保法明确提出要建立“生态保护补偿制度”，但没有规定针对因环境侵权进行补偿的相关制度，这是不合理与不公平的。有必要以环境侵权国家补偿为研究对象，提出构建我国环境污染健康损害国家补偿制度。分别从建立环境污染健康损害国家补偿基金的可行性分析和我国环境污染健康损害国家补偿制度的具体内容等两方面进行探讨，以期对我国环保事业的发展有所贡献。

【关键词】生态环境保护；环境污染补偿；环保基金

一、关于我国建立环境污染健康损害国家补偿基金的可行性分析

由于发展思路的偏差，在工业化进程中，排污现象非常严重，是我国成为世界上污染最严重的国家之一。在我国新颁布的《环境保护法》中明确规定：国家建立、健全生态保护补偿制度。生态保护是治标的，当然得支持，由于环境污染的独特性，在治理环境的同时，也应当从制度角度为其所造成的损害进行买单。下文将从法律视角、社会视角、经济视角、社会现状等来对我国建立环境污染健康损害国家补偿基金制度可行性进行分析。

（一）法律视角

我国现行的环境污染侵權救济中，主要包括民事救济和行政救济。民事救济属于传统救济，在法律上规定的很多，但通过比较我们可以看出，受害者在与污染者的对弈过程中，双方实力与地位是不平等的，并且由于环境公害造成的损失大，人数多，责任人难以确定等原因，使得受害者的权益一时难以得到救济。在行政救济中包含有国家赔偿和行政补偿，其适用条件须是国家合法和不合法的具体行为给受害人造成损害，才得以获得该种救济，但也不难看出，适用面过窄。由此可见，我国现行的救济制度存在明显的短板，而由国家进行补偿具有对此种不足的补充性。

（二）社会视角

环境污染健康损害由国家进行补偿，具有一定的社会意义。首先，有利于树立政府的亲民形象，现在政府拿出一定的经费来治理环境，改善民生，势必会改善其“不作为”的形象；其次，通过转移支付，一定程度上降低排污企业的环境赔偿的压力，让其有资金进行升级改造，进而促进经济平稳发展；最后，政府出面进行补偿，一方面降低了排污者与受害者的矛盾，另一方面有助于安慰受害者，以利于社会的稳定和谐。

（三）经济视角

建立环境污染健康损害国家补偿基金需要巨额的资金。从当前我国的经济情况来看，作为世界第二大经济体以及保持世界第一的经济增长速度，我国有建立环境污染健康损害国家补偿基金的实力与能力。据官方数据统计，至2014年末我国政府公共部门净资产达到113.8万亿元。同时，可再通过其他途径，如社会募资，税收，地方财政补贴等，完全有能力建立起该基金。

（四）社会现状

当前我国的环境污染的严重性不言而喻，初次听到“癌症村”或许有些陌生甚至有些恐惧，但这就是事实。相信雾霾这个词现在谁都不会陌生。据官方统计，中国每年因大气污染过早死亡的人数达五十万人，其中以儿童和老人居多。在工业生产中，大量的企业违规排放相当严重，致使水体污染加剧，有毒有害物质不断增多，同时因土壤污染，全国每年受重金属污染的粮食达到1200万吨，其中又有多少污染的粮食通过不正当渠道流入市场？不得而知，但肯定的是，最终受害者的还是人民。

综上而言，我国目前对建立一种环境污染健康损害补偿制度具有可行性，这不仅是广大民众的内心要求，更是国家此时应当存在的一种制度。结合国外对此制度的设计，我国也不妨设立环境污染健康损害国家补偿基金，以此解决上述问题。

二、设立环境污染健康损害国家补偿基金

环境污染健康损害国家补偿基金是指对因环境污染造成特定疾病而遭受健康损害，但侵权责任人不明或者虽有责任人但其无力赔偿全部或部分健康损害的受害者时由国家出面而给予一定的必要补偿。下面本文将从资金来源、适用人群、补偿范围、运作方式、监督制度等方面来探讨。

（一）资金来源

环境造成的损害是巨大的，其所支付的补偿费也是高昂的，若仅由国家财政来为来源是不足以支撑整个补偿基金的。而且世界各国该类基金的资金来源也各式各样。结合我国国情，其资金来源可以从以下方面获得：

1.排污费。排污收费制度是指向排污者以其排放的污染量及对环境造成的影响来征收一定的费用的制度。我国在二十世纪七十年代就提出要征收排污费，于1979年《环境保护法（试行）》正式规定了该制度。防治污染固然重要，但对于遭受社会损害群体来说，应当给予一定的救济。而排污与受害之间具有因果联系，应当将排污费用于救济受害者。

2.环境税。环境税是指环境资源受益者按照其对自然资源的利用程度或破坏、污染程度而征收的一种税。虽然它与排污费的设立都是为了提高企业对环保的重视，但支付排污费实质是污染者从国家手中买了环境消费权，也即把生态环境的自净能力数额化，有形价值化；而征收环境税则相当于为国家改善环境、更好地利用环境提供支持。虽然该规划未指出环境税的具体使用方向，但是提取一定比例的环境税投入到环境污染健康损害国家补偿基金中，用以补偿环境污染的受害者也符合污染者负担的原则。

3.财政拨款。国家财政来源于税收，税收又来源于人民，国家财政当然得把一定的税收或财政收入用于社会生活，这是税收的理论来源与依据。经济发展中，利益与损害是并存的，依据利益平衡原则，国家应当合理调整二者之间的矛盾关系，将财政收入一部分用于补偿因环境污染而受害的人群是合情合理的。

4.社会捐赠。我国慈善事业的发展与我国社会经济的发展具有趋同性，并扮演着越来越重要的角色，成为我国社会保障体系的一部分，因此倡导社会各界对环保领域进行捐赠，能为环境污染健康损害国家补偿基金带来新的资金来源。

5.追偿所得。环境污染健康损害国家补偿基金建立的初衷是在污染者负担不起或者不能确定污染者时向受害者及时支付补偿的一种社会救济制度，它并不能免除污染者的责任。在基金组织受害人补偿后，基金组织即享有向污染者追偿的权利或者这种追偿权自然转移到基金组织，一旦污染者有能力赔偿或者能够确定污染者时，基金组织就有权行使追偿权；同时，若受害人从污染者那里以及基金组织那里获得的超额赔偿，基金组织可以向其主张不当得利返还，以保障该基金能够切实用于补偿受害者。

6.基金的合法保值增收。与我国的养老金一样，环境污染健康损害国家补偿基金不以营利为目的，通过自身合法、合理运作使基金增值并未违反其宗旨。环境污染健康损害国家补偿基金作为一项特殊的财产设立公益信托。同时，还可以将一定比例的资金存入银行、购买国债等，所得孳息也尽归基金，用以补偿受害者。

7.发行环保彩票。彩票行业在我国一直很流行，彩票是一种人人都买得起的投资产品，而且中国彩迷众多，都有一颗成为百万富翁的心，再增加一种彩票也非难事，而且投资+公益，定会吸引更多的人，将为环境污染健康损害国家补偿基金带来新的资金来源。

（二）适用人群

环境污染本身具有时间性与空间性，是指在一定时间，一定地点因产业活动或人为原因发生环境侵权致人损伤或其他破坏的一种事件。由此可以看出，环境污染健康损害国家补偿基金在对受害者进行补偿时，其必须要满足以下三个条件：

一是在指定地点生活。环境污染事件往往是在一片区域内发生，该区域内一般人群较多，包括居民和工作者。因污染源就在其身边，故受害的人会比较集中，并且大多以相同的病因、病症出现。这些受害者能够得到补偿必须是长期住居该地点且该区域被政府认为是污染与疾病具有因果性。由于环境污染具有长期性、潜伏性，环境疾病也是长期积累的结果，只有长期不断的生活在该区域中，才会使人体长期摄入危害物质，并导致环境污染疾病的发生。

二是在指定时间生活。环境污染事件并不是污染者一排放危害物质就会发生的，而是在一定程度上污染物的聚集所致，它需要一定的时间范畴。一般情况下，只有在污染区域生活一定时间，才能证明环境污染与健康受损之间具有因果关系，如因大气污染引发的哮喘病、肺气肿等；同时，由于危险物质的危害大小时不同的，与疾病与时间不一定是一一对应的，如毒气泄漏导致人体受损等。

三是患有特定的疾病。人类可能发生的疾病有很多种，但受害者因环境污染引起的疾病大多情况下是能够判断出来的。环境污染是由于产业活动排放的对人体有害的物质而造成，而这种有害物质有其特定的化学属性，只有人体侵入这种物质才会有在外部产生某种反映。所以污染物质与该类疾病具有一定的比例关系，这种物质排放过多必然导致患该病的几率及人数上升。故当受害人要求因环境污染致其健康受损补偿时，其所患疾病必须是国家相关部门在科学认定下环境污染与所患疾病具有对应关系的疾病，方可获补偿。

四是要符合补偿基金设立的初衷。环境污染健康损害国家补偿基金主要是针对因环境污染造成损害，但侵权责任人不明或者责任人无力赔偿全部或部分受害者而给予一定的必要补偿。故受害者在申请补偿时，还要符合以下一下规定：①赔偿义务人不明或目前难以确定；②赔偿义务人在自身范围内无力赔偿全部或部分；③赔偿义务人不具有法律上的免责事由或法律规定的抗辩理由，如法不溯及既往；④在某些大规模环境污染事件中，虽明确赔偿义务人，但对于赔偿的事项还涉及需要进一步调查、鉴定、责任划分等。当然在受害者急需时，可以通过基金垫付或部分垫付来先解决受害者所急，待赔偿义务人明确或者出现时通过法定程序依法予以追偿。

上述条件虽有些严格，但为了保证基金不被滥用，受害者必须同时满足上述条件时才可申请补偿。

（三）补偿范围

因环境污染造成的损害，都将会产生巨大的救济费用。如何确定补偿的方式、补偿的内容以及补偿的标准是需要慎重考究的。其大小，宽窄都影响基金的运行。當然，这也与一个国家的经济水平、人口素质、以及社会福利息息相关。现阶段我国正处于发展期，社会各方面都需要大量的资金，因此应以一个较小补偿范围和较低的补偿标准进行。

侵权事件无非包含人身损失和财产损失，其中人身损失又包括可以衡量的健康损失和不可以衡量的精神损失，财产损失又包括可计算的直接财产损失和不可计算的间接财产损失。对于健康损失和直接财产损失世界各国基本上都有规定，而且这与受害者的切身利益不可分离，其他各国都遵循补偿原则，但笔者认为财产损失不宜补偿，理由在于：①就目前而言，该补偿基金处于探索阶段，对于资金的使用还难以确定，故此阶段段补偿范围宜窄宜小；②财产损失与人身损害而言，处于次等地位，应分清主次；③该补偿基金虽规定仅对人身损害进行补偿，但并未排斥受害者不能通过其他途径获得救济，如单独提起财产损害之诉。

同时对于精神损失和间接财产损失，学界理论不一，对于间接财产损失绝大多数的学者主张不予支持补偿请求，但对于精神损失有一定的争议。环境污染给受害者造成的损失是深远的，轻者器官受损，重者肌体变异、后代畸形，这必然对受害者造成极大的精神损害，同时受害者因此死亡也会给亲人带来精神层面的痛苦。若全部都不予赔付的话，对受害者实有不公，也违背《侵权责任法》的法理。但鉴于环境污染健康损害国家补偿基金的费用有限，原则上规定不予补偿精神损失，但若受害者或其亲人确实在精神层面遭受重大损失，可依情况而论。本文认为分两种情况：一是确实遭受严重精神损伤的，可在支付残疾补偿费/丧葬费的基础上，额外支付N倍的残疾补偿费/丧葬费作为精神损害抚慰金；二是精神有损害但未达到严重程度，可以由受害者或其亲人向侵权人单独提起精神损害赔偿。

我国的环境污染健康损害国家补偿基金的补偿费用主要包括医疗费、残疾补偿费、死亡补偿费、丧葬费。同时，为了保证环境污染健康损害国家补偿基金的正常运转，应当在每一需要补偿项的项目里定下补偿标准，以及最高额度，最终践行设立基金的宗旨。

（四）运作方式

如同其他基金一样，应当有明确的管理机关，可以将其委托给管理公司，也可以将其委托给国家环保部门，鉴于该基金是以社会公益为目的，并涉及追偿问题，在国家环保部门下设环境污染受害补偿中心，负责审查、认定、支付、追偿工作。

一是申请、认定。申请人应当是受害者本人或其法定代理人，特殊情况下近亲属也可代为申请。申请人进行补偿申请时，除了提交个人身份信息外，还应当提交申请材料，包括申请数额，污染与损害之间具有因果关系，以及救济不能或救济不足的证明。二是支付。当受害者申请通过基金来救济时，必须是只剩下此种救济途径，也即基金救助是最后救济，如负担者不明或不足以支付所受损失但急需得到救济。同时，可能存在大规模的环境公害事件，使得申请救济人数激增，此时基金组织难免面对经费不足的问题，可以进行分期支付的方式进行，尽可能的解决受害者的现实需求。

（五）监督制度

环境污染健康损害国家补偿基金作为社会公共财产，具有无偿使用的特点。基于人的本性，多数人热衷于享受别人提供的福利而自己不需要付出任何，以此会滋生不良现象，所以建立监督制度极有必要。

（1）内部监督，即在基金组织内部建立监督机制。基金章程是约束方式之一，除此之外，还应当实行民主管理，定期向相关部门汇报财务状况，如中国人民银行、民政部门等，人事任职限制，如政府人员任职禁止以及具有利害关系人任职禁止。

（2）外部监督，即在基金组织外部建立监督机制。如实行补偿信息公开，把受补对象补偿信息公开及负担者污染信息公开，任何公民对其中不当行为都可进行举报；加强政府部门监管，可以规定让基金组织接受审计部门、银行部门等的监督；赋予捐赠者审查权，使得捐赠指对所捐款项的流向明确，有助于鼓励捐赠行为。

以上内容基本涵盖了我国建立环境污染健康损害国家补偿基金的要求，本文认为还应当向其中适当增加申诉的途径，受害者认为补偿的数额低于其损失，可以通过诉讼途径要求增加补偿的数额。

三、结语

社会的发展是多种因素综合作用的，但生态环境犹如生存土壤，离开了它，谈任何更好的发展都是虚假的。科学发展观为我们社会经济的提供了正确方向。本文以环境污染为核心，分析了环境污染帶来的危害，借鉴了日本、美国等国家对于解决环境损害进行救济的先进做法，结合我国国情，探讨并对构建我国环境损害国家补偿基金制度可行性做了分析，期望对我国在解决环境污染致人损害进行补偿有所帮助。

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