论党内监督制度运行中需完善的几个问题

倪颂文

【摘 要】当前党内监督制度虽已基本确立，但就具体监督的事项而言规定的还是比较原则，亟需对监督制度运行的系统化、程序化、具体化、合理化及执行到位这些问题上予以完善。

【关键词】党内监督制度；运行；完善

一、引言

习近平总书记在十八届中纪委第六次全会上亦指出：“现行党内监督条例，监督主体比较分散，监督责任不够明晰，监督制度操作性和实效性不强。”要“本着于法周延、于事有效的原则”i制定新的法规制度、完善已有的法规制度、废止不适应的法规制度，即是对制度建设在法理上的周密和全面的要求，既在制度建设上注重整体系统性，又注重制度在实践层面上的可操作性，方便实用。依此，对现有的党内监督制度在程序上、具体运作上以及党外监督制度的衔接上加以完善，努力形成一套系统完备的反腐倡廉法规制度体系。在当前全面从严治党的背景下，对党内监督制度运行中存在的问题进行研究与完善，科学认识和把握党内监督制度的建设规律，对于巩固党的执政地位，提高党的执政能力和全面建设小康社会，具有重大的理论和实践意义。

二、党内监督的内涵

党内监督就是监督党的组织和全体党员遵守党章、党的纪律和国家法律、法规，在党的组织内部通过检查、督促、评价、揭露、举报、处理等方式，以保证党员的行为在任何情况下都不违背党的纪律的一种客观有序的活动。十八届六中全会公报明确了党内监督的指导精神，即要以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，尊崇党章，依规治党，坚持党内监督和人民群众监督相结合，增强党在长期执政条件下自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力。同時坚持解放思想、实事求是、与时俱进，坚持民主集中制和党要管党、从严治党的方针，在党员之间、党组织之间、党组织与党员之间，依据党章和其他重要的党内法规相互监察、督促的活动。监督主体有党的中央组织的监督、党委（党组）的监督、党的纪律检查委员会的监督、党的基层组织和党员的监督。监督的重点对象是党的领导机关和领导干部，特别是主要领导干部。

党内监督的任务是确保党章党规党纪在全党有效执行，维护党的团结统一，重点解决党的领导弱化、党的建设缺失、全面从严治党不力，党的观念淡漠、组织涣散、纪律松弛，管党治党宽松软问题，保证党的组织充分履行职能、发挥核心作用，保证全体党员发挥先锋模范作用，保证党的领导干部忠诚干净担当。党内监督的主要内容是遵守党章党规和国家宪法法律，维护党中央集中统一领导，坚持民主集中制，落实全面从严治党责任，落实中央八项规定精神，坚持党的干部标准，廉洁自律、秉公用权，完成党中央和上级党组织部署的任务等情况。根据《中国共产党党内监督条例》第5条第2款的规定，主要内容有八项：（一）遵守党章党规，坚定理想信念，践行党的宗旨，模范遵守宪法法律情况；（二）维护党中央集中统一领导，牢固树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，贯彻落实党的理论和路线方针政策，确保全党令行禁止情况；（三）坚持民主集中制，严肃党内政治生活，贯彻党员个人服从党的组织，少数服从多数，下级组织服从上级组织，全党各个组织和全体党员服从党的全国代表大会和中央委员会原则情况；（四）落实全面从严治党责任，严明党的纪律特别是政治纪律和政治规矩，推进党风廉政建设和反腐败工作情况；（五）落实中央八项规定精神，加强作风建设，密切联系群众，巩固党的执政基础情况；（六）坚持党的干部标准，树立正确选人用人导向，执行干部选拔任用工作规定情况；（七）廉洁自律、秉公用权情况；（八）完成党中央和上级党组织部署的任务情况。并逐步构建完善党内六大监督体系：即党中央统一领导，党委（党组）全面监督，纪律检查机关专责监督，党的工作部门职能监督，党的基层组织日常监督，党员民主监督的党内监督体系。

三、党内监督制度的完善。

党内监督制度是一个由多项制度所构成的制度体系，可以简述为以宪法、党章为依据，由党中央、纪委制定或者认可，包括其他有党内法规、制定权的党组织制定或者认可的，有若干法规制度门类及不同法规、规范所组成的相互联系的统一整体。它包含了从中央到基层的关于党内监督的所有制度规范，主要有《中国共产党章程》、《中国共产党党内监督条例》、《中国共产党廉洁自律准则》、《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党问责条例》、《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则（试行）》，以及中央和党的各级组织根据党章在其权限范围内制定颁布的具有规范性的决定、规章制度等等。

其中《中国共产党党内监督条例（试行）》自2003年12月颁布施行以来，对加强党内监督、维护党的团结统一发挥了积极作用。同时，随着形势任务发展变化，从周永康、薄熙来、郭伯雄、徐才厚、令计划等人严重违纪违法案件和巡视发现的问题看，一些地方和部门党的领导弱化、党的建设缺失、党员的观念淡漠，全面从严治党不力。在党内监督制度的问题上存在着缺乏可操作性、系统性和规范性以及保障不力等问题，亟需加以改进和完善。2016年修订的《中国共产党党内监督条例》虽从根本上解决了主体责任缺失、监督责任缺位、管党治党宽松软问题，使党内监督十项制度的优势得以释放，但就具体监督的事项而言该规定还是比较原则，需要在实践中有一系列的相应制度予以配套。目前就党内监督制度的运行上主要需要解决的问题是：

（一）党内监督制度的系统化

虽然近些年有关党内监督的制度规范制定了不少，但应急性监督制度较多，有关党内监督的条例法规比较零散，制度之间以及与法律间的衔接性、协同性和逻辑性、系统性、整体性不够，制度体系缺少必要的层次性和互补性。如党的各级机构均设有纪律检查委员会，但却在同级党委的领导下工作，很难对“一把手”进行监督。此外还存在着职权界限不清、纪律界限不清、权利义务界限不明的情况。

（二）党内监督制度的程序化

程序问题往往影响着党内监督的性质和方向。目前在党内监督制度的建设上偏重于实体性法规，而程序性法规的建设不足。监督程序上的欠缺使一些好的党内监督制度规章在实践中难以有效地实施，甚至违背了制度监督的本意。

（三）党内监督制度的具体化

现有的党内监督制度宏观层面的较多，微观层面的较少，原则指导性的较多，实施操作性的较少，一定程度上存在着笼统、刚性不足、自由裁量空间较大，缺乏量化支撑等问题，致使制度执行在一定程度上依赖于监督者个人的监督水平、意愿与道德，给被监督者留下了可乘之机。因此，要建立健全党内监督制度，必须完善相应的具体制度规范，对监督制度中的一些原则性规定具体化、细致化。如发现问题、纠正偏差的机制尚未完全建立以及党内的工作制度、议事规则、表决程序等也需加以具体规范。同时增强权力运行的透明度，就各监督主体的监督活动制订配套的实施细则，以确保制度体系的完整性，使党内监督制度落到实处。

（四）党内监督体制的合理化

党内监督体制是对党的内部监督机构的设置及其隶属关系，监督主体间的分工及其相互关系等一系列体系和制度的总称。

1、党内监督领导体制的合理化

党的领导体制主要是党代会、党委会、常委会构成及其相互关系。即党代会选举并授权党委会，党委会选举并授权常委会，三者之间存在着监督与被监督的关系，党代会监督党委会，党委会监督常委会。党代會拥有最高的监督权，其监督权是通过代表大会来行使。但是，由于党的代表大会并非经常性召开，期间有五年的闭会期，因此其监督权基本上流于形式，以至于人们常常不是把党的代表大会，而是把党委会甚至常委会看做是同级党组织的最高决策机关和最高监督机关，易导致一些部门的职能错位，权力之间的相互监督也因此被弱化了。

2、党委与纪委的关系的合理化

根据党章规定，党的地方各级纪委和基层纪委在同级党委和上级纪委双重领导下进行工作。在监督实践中证明，这种双重领导体制，导致纪委依附于监督对象、无独立权力体系，监督缺乏威慑力，实效不佳。十八届三中全会决定中指出，“改革党的纪律检查体制”，“推动党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化，强化上级纪委对下级纪委的领导”，变“主要接受同级党委领导”为“主要接受上级纪委领导” ii，加大了纪检系统垂直化领导的力度，纪检机构的独立性、权威性开始回升。同时剥离了无关副业、清理了协调议事机构，在一定程度上改变了纪委职能存在的越位、缺位和错位现象，增强了监督的相对独立性和权威性，聚焦了监督力量，使党内监督专门机关重新依据制度路线发挥预设功能。但“主要接受上级纪委领导”，并仅限于“查办腐败案件以上级纪委领导为主”，“各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主”。因此，还有必要继续加大改革力度，把保持党的纪律检查工作双重领导体制作为一个过渡期，进一步完善领导体制。此次新修订的党章增加了“上级党的纪律检查委员会加强对下级纪律检查委员会的领导”，不再局限于查办腐败案件，体现了垂直领导力度的加强。

（五）党内监督制度的严格执行

只有切实执行制度才能够体现制度的价值，监督制度执行不严已经成为党内监督的突出问题，影响了制度的权威性和党纪的严肃性。执行不严主要有以下二方面的原因：一是监督意识淡薄。存在对下级不愿监督，怕丢选票；对同级不想监督，怕影响关系；对上级不敢监督，怕打击报复等等思想。在这种意识的支配下，党员领导干部更多地从自身的利害得失中来进行监督，而不是从党和人民的利益出发去实施和开展监督。二是保障制度的欠完善。党内监督条例第七章专章确立了整改和保障，很大程序上解决了“违反了制度怎么办”的问题，并有《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党问责条例》等规定相配套，但总体而言规定尚不健全，党员对批评权、检举权、请求罢免权等正当监督权利的运用缺乏有效的载体、渠道及保障，无法体现出自下而上的监督优势。三是运用监督制度的水平不高。党内监督有时依赖于思想教育和个人觉悟，制度功能和作用发挥不够，监督中还存在因人而异、因事而异的现象，依法运用各种监督手段靠制度推动监督的能力有待提高。四是监督制度的工作成本不足。不少监督制度的行权成本较高，使得监督的人力、物力、财力有所欠缺，难以发生监督实效。

四、结语

全面从严治党永远在路上，构建全面可行的党内监督制度，形成自上而下、自下而上和平行的党内监督，并在制度运行中落实到位，使党内监督工作日常化，抓早抓小，防微杜渐，是保障权力正确运行的基础，是加强和规范党内政治生活的重要举措。

注释：

i杨丽娜、程宏毅编：《为全面从严治党提供制度保障 以习近平同志为总书记的党中央推进依规治党纪实》，《人民日报》2016年4月19日。

ii《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《人民日报》，2 013年11月16日。