城乡居民养老保险基金投资收益分配的思路和建议

艾晖云

摘 要：城乡居民养老保险基金委托投资工作持续推进，投资收益分配办法亟待明确。本文针对城乡居民养老保险制度存在的责任失衡、互助共济性不足等问题，从强化制度互济功能、激励参保居民多缴费的角度出发，建议城乡居民养老保险基金投资收益由省级统筹使用，用于加发基础养老金。

关键词：城乡居民养老保险 社保基金投资 收益分配

全国统一的城乡居民养老保险制度于2014年实施以来，参保人员数量多，基金积累增长快，到2018年底，全国城乡居民养老保险参保人数达5.24亿人，其中领取待遇的1.57亿人，基金累计结余约7200亿元。为促进基金保值增值，推进制度可持续发展，从2016年起，部分省份陆续委托全国社保基金理事会开展城乡居民养老保险基金投资运营工作，到2018年底，湖北等7个省份参与了委托投资工作。按照人社部、财政部相关工作安排，到2020年，所有省份将全部实施基金投资运营工作。随着此项工作的推进，城乡居民养老保险基金投资收益分配办法亟待明确，通过投资收益分配维护参保群众权益、合理体现“多缴多得”激励机制、推动完善城乡居民养老保险制度模式等问题亟需认真研究。

目前，城乡居民养老保险制度已经逐步暴露出一些值得重视的问题。

一是责任失衡导致各级财政压力越来越大。从总体上讲，当前是政府责任偏重，个人与社会责任偏轻。“基础养老金+个人账户”制度模式下，基础养老金完全由国家财政负担，参保人缴费和财政缴费补贴全部计入个人账户。2018年10月，全国城乡居民月人均养老金达到145元，其中完全由各级财政负担的基础养老金为129元，个人账户养老金中财政补贴也占一定比例。在当前主要依靠政府财政投入，参保人缴费尚未成为推动养老金自然增长主力的情况下，城乡居民及社会舆论对提高养老金待遇的期盼将对各级财政造成较大压力。

二是个人账户养老金的筹资和计发模式存在不可持续发展的制度风险。参保人缴费完全计入个人账户导致制度的互助共济性不足，个人账户养老金发放方式对长寿风险应对不足，政府对个人缴费的入口补贴责任和对个人账户养老金发放的出口兜底责任导致政府在维持制度持续发展上受到双向压力。

三是现行的财政缴费补贴方式对个人缴费的激励作用不明显。按照规定，地方政府根据参保人员自愿选择的缴费档次对缴费给予补贴，最低缴费档次的缴费补贴占缴费档次资金数为30%（100元补30元），最高缴费档次则为3%（2000元补60元），到2018年8月，全国人均年缴费额约290元，现行补贴政策未对引导居民多缴费起到明显激励作用。反而是占养老保险待遇约9成的基础养老金由政府无差别发放，与个人缴费毫无关系，使得居民将城乡居保制度当作福利，对基础养老金的依赖度越来越高。

在上述背景下，合理分配城乡居民养老保险基金投资收益，适度均衡各方责任，推动制度可持续发展，应明确两点思路。一是要强化制度的互助共济功能。社会保障作为互助共济的风险分担机制，需要各级政府既尽力而为又量力而行，个人应当坚持人人尽责、人人享有。参保人享受各项社会保险待遇前要承担相应的缴费义务，城乡居民养老保险个人账户不仅是参保人养老金权益的组成部分，也应当体现社会保障互助共济功能中的个人义务。二是要强化制度对个人缴费的激励作用。目前，全国参加城乡居民养老保险的5亿多人中，大多数人选择的是只具象征意义的较低缴费档次，年老后不能获得有效保障老年生活经济来源的养老金。因此投资收益分配应强化“多缴多得”的激励机制，引导参保人通过缴费来提升自身养老金水平。

基于以上观点，笔者建议城乡居民养老保险基金投资收益应纳入城乡居保基金统一管理，由省级统筹调剂使用，用于加发基础养老金，且这部分基础养老金与缴费年限和缴费档次挂钩。

第一，城乡居民养老保险基金投资收益纳入统筹使制度具有了互助共济功能，一定程度上减轻了制度不可持续发展风险。城乡居保制度互助共济性弱主要表现在参保人缴费完全计入个人账户，将投资收益从个人账户剥离并纳入统筹管理是强化制度互济性的一个较为可行的突破口。同时，提高资金的统筹层次也使其具有地区间的互济功能。

第二，城乡居民养老保险基金投资收益用于加发基础养老金可以一定程度减轻地方财政压力。以湖北省为例，2018年湖北省自行增加基础养老金5元/月/人，全省每年共计增支约4.1亿元，湖北省2017年参与投资运营资金100亿元，5年期保底收益的保底收益率为每年3.36%（委托资金到账当年的委托期同期限记账式国债算术平均发行利率），在不考虑超额收益的情况下，每年保底收益3.36亿元即能较好缓解提高基础养老金带来的财政压力。按照人社部、財政部相关工作安排，对于2017年及之后新增的居民养老基金结余，各地原则上安排不低于80%的资金用于委托投资。随着工作推进，委托投资总额和投资收益均将逐步增加，投资收益的作用将愈加明显。

第三，地方加发的基础养老金与缴费年限和缴费档次挂钩强化了对个人缴费的激励作用。可以考虑引入“缴费指数”的概念，缴费指数与缴费年限和缴费金额正相关，与收入水平反相关，缴费指数越大，加发基础养老金越多，反之亦然。出口补贴的差异比入口补贴的差异更为直接，能更大限度激励个人缴费积极性，缴费指数的概念也有利于引导定额缴费转化为根据收入的一定比例缴费，促进居民在能力范围内多缴费。同时，这里所指的加发基础养老金是指城乡居保基础养老金的一部分，并非指全部基础养老金均要与缴费年限和缴费档次成正比例关系，比如中央调整基础养老金采取的是无差别定额调整方式，地方调整基础养老金可以采用定额调整与挂钩调整相结合的方式，在确保制度兜底保障功能的前提下强化激励功能，在激励与公平中寻找均衡点。

参考文献

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