国家监察体制改革下的国企反腐

傅勇平 付红盾

党的十八大以来，以习近平同志为核心的黨中央将党风廉政建设和反腐败斗争提到了新的高度，坚持有腐必反、有贪必肃，始终保持惩治腐败高压态势。当前，国有企业纪检监察工作已经进入新的阶段，中央与地方各级政府已经完成了监察委员会的改革，在新颁布的《监察法》中，也已经明确将国有企业管理人员纳入监察对象的范围。但是，笔者作为国有企业的纪检监察工作人员，依然发现当前国有企业纪检监察工作存在许多矛盾和不足，严重制约着在国有企业中开展有效的反腐败和廉政建设工作。本文基于国企纪检监察的实际工作经验，对目前国家监察体制改革下国企纪检监察工作的难点做了一些归纳，并尝试提出一些解决对策。

国企纪检监察工作的新困境

监察范围扩大。国家监察体制改革后，监察委员会和纪委合署办公，实现对所有行使公权力的公职人员监察的全覆盖。在中纪委出台的《监察法》细则解释中，国有企业的管理人员包括两大群体：“一是国有独资企业、国有控股企业（含国有独资金融企业和国有控股金融企业）及其分支机构的领导班子成员。包括设董事会的企业中由国有股权代表出任的董事长、副董事长、董事，总经理、副总经理，党委书记、副书记、纪委书记，工会主席等;未设董事会的企业的总经理（总裁）、副总经理（副总裁），党委书记、副书记、纪委书记，工会主席等。二是对国有资产负有经营管理责任的国有企业中层和基层管理人员。包括部门经理、部门副经理、总监、副总监、车间负责人等;在管理、监督国有财产等重要岗位上工作的人员，包括会计、出纳人员等;国有企业所属事业单位领导人员，国有资本参股企业和金融机构中对国有资产负有经营管理责任的人员。他们也应当理解为国有企业管理人员的范畴，涉嫌职务违法和职务犯罪的，监察机关可以依法调查。”

在新的《监察法》对公职人员全覆盖的要求下，国企纪检监察的对象不再局限于高层领导干部，而是要包括所有层级的管理人员。在一则新闻报道中曾经提到，监察委将一个饭店的“厨子”带走调查。实际上这个“厨子”是一家国企经营酒店的行政总厨，完全符合《监察法》所规定的监察对象的要求。因此，国家监察体制改革实际上也为国企的廉政建设提出了新的要求和工作任务，国企的纪检监察组织要与时俱进，跟上改革的步伐，否则难以完成国家对国企反腐败的新要求。

监察能力的提升有限。首先，执纪手段单一。随着全面从严治党的不断深入，反腐败工作已经取得了压倒性的胜利。但同时，国企纪检监察工作面临的压力越来越大，在广大群众维权意识和举报意识越来越强烈的情况下，举报件数量的上升、查办要求的提升、群众对纪委工作的期望值上升等因素交织在一起，做好纪检监察工作越来越难。然而，国企的纪检监察机构在执纪手段上还比较单一。面对腐败行为形式多样、隐蔽性强、证据查找困难的特点，国企纪委依然主要靠谈话取证、实地调研等方式，没有行之有效的外部资源支撑和技术侦查手段，往往难以取得足以支撑认定违纪的证据，不能从多角度来对案件线索进行说明，给案件查办带来一定限制。

其次，纪检监察组织结构不完善，职能得不到有效发挥。在国企纪检监察组织发展不够成熟的现状下，纪检监察机构组织大多不完善。有的国企纪检监察组织只设置到集团层面，下属单位没有设置专门机构;有的国企虽然设置了纪检监察组织，但专职人员缺乏，主要以兼职纪检监察员为主;有的国企将纪检监察组织设置在党委工作部下，降低了工作层级，工作效果大打折扣;还有的国企设置的纪检监察机构只安排一名老同志完成面上的工作。

再次，人员队伍结构不合理，缺乏高素质的监察监督专业人才。同国企党务人员相比，纪检监察人员队伍结构相对不合理，各层级人员配备不足。很多国企的下属单位甚至没有专职的纪检监察人员，大多是兼职。有的同时兼有党、工、团多方面工作，有的为技术部门转岗。为充实队伍，近年来大批应届毕业生入职，这些人员大多没有受过专业的纪检监察培训，不具备专业的纪检监察能力，一定程度上影响了工作效率和工作质量。

最后，交流机制不完善，纪检监察机构的独立性受到约束。纪委的工作不仅仅是纪委书记一个人的工作，它需要各级纪检监察人员敢于监督、善于监督。国企纪委书记一般实行“每届轮换”的交流机制，但其他纪检监察人员却没有这样的机会。平时工作在“小的熟人社会”中，在这种环境下，一些基层单位纪检监察干部认为与被监督或被调查对象“低头不见抬头见”，在工作中往往有“碍于情面，拉不下脸”的心理。

法律和规章的实际应用还处在过渡期。《监察法》对规定国企如何参照执行不明确，国有企业严格按照《监察法》的规定对违纪违规人员处理是否可行，是国企纪检监察机构在工作中遇到的一个问题。《监察法》对纪检监察机构履职有严格的约束性规定，那是对公权力制约的有效举措。但国有企业纪委与地方纪委差异巨大，相同的要求会导致企业纪委无法开展工作，直接导致监督效果的弱化。如同步录音录像、较短的办案期限等规定明显与企业纪委实际情况不符。

《纪律处分条例》缺乏规范的解释条文供国企参考。违纪行为不像犯罪行为有明确的司法解释，法院通过量刑指南对此进一步细化，一方面制约了法官的自由裁量权，另一方面也让犯罪行为的处罚变得可预测，在实践操作中避免畸轻畸重。但在国企人员违纪问题的处罚上，能参考的主要还是各级纪委的处罚案例，实际适用上还是难以把握。一是各地处罚标准不一，同一种情况可能出现不同轻重的处理;二是对“情节较轻、情节较重”等表述主观性过强，会导致被处罚人不服;三是处罚案例的事实部分表述过于简单，参考价值比较弱;四是“越往后执纪越严”的规定导致执纪的尺度把握随意性过大。

提升国企纪检监察工作效果的途径

面对国有企业纪检监察工作遇到的困难和不足，我们需要树立问题意识，从问题出发。通过各种方式，提高员工对纪检监察工作的认识;探索适应国企特征的纪检监察工作模式;同时加强对国企纪检监察工作的资源投入，为纪检监察工作提供保障;创新党风廉政建设和反腐败工作的宣传教育方式。

完善纪检监察机构设置。一是从国企实际出发，在集团（总部）设置独立的纪检监察机构，负责企业纪检监察条线工作。二是在下级单位，特别是人员、组织比较完善的，条件成熟时设立独立的纪检监察机构。三是在条件不成熟的单位，可以采用综合派驻形式，派驻纪检监察组统一集中办公，办公经费进行单独核算，避免与被监督单位同一层楼办公、同一口锅吃饭带来的熟人关系、情面难却等情况。同时派驻纪检组不仅监督一家单位，而是同时监督几家单位。通过明确权责、权限，优化机制保障，压实监督责任，提高派驻监督机构独立性，让监督更加“硬气”;四是在一些规模较小的基层单位，可以将党务、纪检等合署办公，但纪委工作仍应具有独立性。总的来说，企业从上到下各级单位都要不断完善纪检机构的设置，这样纪检工作才会层层有落实。

加强纪检监察队伍建设。一是各单位纪检监察机构要加快配備纪检监察人员，完善队伍建设。二是增加上下级单位纪检监察人员的工作交流，定期安排上下级纪检人员挂职交流。三是安排纪检监察人员到基层业务岗位学习，了解具体业务工作。四是从各单位及不同条线抽调人员参加巡视巡察，“以巡代训”，培养复合型人才。

整合各方资源，实现工作效果最大化。一是加强纪委和其他部门的合力监督，实现横向监督资源的整合。如成立反腐败工作领导小组，由相关党务、纪检、巡视巡察、组织、审计、法务等部门共同参与，对公司不同层面进行全面监督，形成监管合力。二是加强上下级纪委的交流，实现纵向资源的整合。在集团层面建立纪检监察人才库，在查办案件中综合调配，上下协同。三是通过专项检查实现纪检资源的整合。如在巡视、巡察、效能监察、亏损项目治理等专项检查中，可以将不同职能部门的人员整合在一起。形成大监督格局。

转变工作模式，提升办案效果。国企纪检监察机构由于权威有限、人员较少和专业性不够等弱点，需要在现有的条件下，探索更有效的工作模式。一是进一步发挥函询的作用，在办案手段有限的条件下，可以多使用函询起到提醒、教育的作用，同时做好函询的后半篇文章，要求被函询人在民主生活会上对函询情况做说明，达到红脸出汗的目的。二是客观看待办案期限，将之与办案效果结合起来。在约束有限、手段不足、人员分散的情况下，应通过追求办案效果来实现教育挽救和精准执纪的统一。

【作者单位：上海振华重工（集团）股份有限公司】

编辑：郑宾