台中市都市计划、土地重划与人口发展分析*

吴九兴

城市成为要素集聚和经济增长的重要区域，发展好城市对带动人口就业、辐射农村地域的作用巨大。城市功能定位取决于公共部门决策层认知与把握。对都市计划、土地重划与城市更新等的研究，很好地阐释了城市土地利用与空间规划的模式。土地重划，包括市地重划和农地重划，较好地兼顾了社会公平与经济效率[1-2]。市地重划对城市理性增长有很大影响，同时存在助长城市蔓延等问题[3]。市地重划可改善原来土地特性，使城市经济、地理区位改变，改善居民生活与工作环境[4]，且不要政府财政支出[5]。城市土地开发具有多元模式[6]，存在不少潜在风险[7]，需构建协调机制，减少利益冲突[8]。城市土地开发包括外延式开发和内涵式挖潜[9]。城市土地开发受到经济增长、城市化、产业结构等因素的影响较大[10-11]，受土地规划政策的影响较小。偏重新城开发的模式导致城市过度蔓延，而注重内涵发展的开发模式则实现紧凑式发展和综合效益的提高[12]。在城市化演进中，城市的自组织能力和空间复杂性都在增加，城市内单元效用增强，空间结构趋向有序[13]。公共基础设施的可达性、设施使用率、公共交通系统等对城市承载力有显著的影响[14]。城市土地开发，取决于人口流入增长，而人口流入增长则受到城市机会的影响[15]。人口密度分布与居民生活水平、就业机会和优质教育资源关联紧密[16]。城市人口分布特征呈圈层化、离心化和多中心化等变化特征[17]。人口密度与劳动力市场、城市资本效率存在关联，人口密度大引致了资本要素集中，造就人口密度与土地开发、生产效率提高[18]，人口密度对城市经济增长的贡献是很大的，并出现因人口密度变化而产生的梯度递减现象[19]，但人口密度要符合城市空间绿色发展要求[20]。从文献分析可知，城市发展需以土地为支撑，集聚人口与资本，形成多产业、多功能的城市系统，优化城市空间结构、挖掘内生潜力、集聚资本等生产要素，实现城市低碳、绿色、高质量发展。本研究以中国台湾省台中市为研究区，利用多部门统计数据分析台中市都市计划下的土地重划与土地征收，台中市人口计划与人口密度、人口流动，台中市人口计划与就业发展，台中市人口计划与土地开发、住宅开发等关系，最后对城市发展过程中的土地重划、人口发展与土地开发等方面提出政策建议。

1 研究区概况与数据来源

1.1 研究区概况

台中市是中国台湾省中部的经济、交通、文化中心，建于清朝，公元1886年曾一度为台湾省首府。2010年12月，台中县市合并、升格为直辖市，下辖29区，土地总面积2214.89km2，总人口274.44万。台中市辖区内有高山、平原与海洋，气候温和，土壤肥沃，兼具亚热带及温带两种气候型的天然环境优势，年平均温度摄氏23度，平均雨量1700mm。台中市拥有优美自然景观、丰富的产业资源及文化与艺术根基，交通路网便捷发达，深具发展观光产业的超高潜力，并有优越条件可发展文化经济与休闲观光产业。

1.2 数据来源

本研究数据的来源有三个方面：一是台中市政府都市发展局统计年报（2011-2015年）；二是台中市重要统计指标（2011-2015年）；三是台中市政府地政局统计年报（2011-2015年）。

2 台中市都市计划、土地重划与土地征收

2.1 都市计划与土地重划

根据2014年《台中市政府都市发展局统计年报》，可知2014年底台中市都市计划区内现况人口数为227万人，达计划人口数293.7万人之77.30%，现况人口密度达4226人/km2。2014年底台中市都市计划处数计32处，面积为53710.22hm2，较上年增加3423.21hm2。而都市计划种类分为市(镇)计划、乡街计划及特定区计划等3种，其中市(镇)计划 10处，面积19993.30hm2，占全部计划面积37.22%；乡街计划10处，面积4692.95hm2，占全部计划面积8.74%；特定区计划12处，面积2 9023.96hm2，占54.04%（图1）。2014年底，台中市都市计划区内公共设施用地面积为13595.47hm2，占都市计划面积53710.22hm2之25.31%。其中以道路、人行道用地面积6216.76hm2最多占公共设施用地面积45.73%，次之为公园用地2625.76hm2占19.31%，再次之为学校用地1204.12hm2占8.86%（图2）。

根据台湾省《都市计划法》第45条规定：“公园、体育场所、绿地、广场及儿童游乐场，应依计划人口密度及自然环境，作有系统之布置，除具有特殊情形外，其占用土地总面积不得少于全部计划面积百分之十”。土地计划用地指标为城市竞争力之一。2014年底台中市公园、绿地、广场、儿童游乐场及体育场等面积计3311.55hm2，上年度2331.25hm2，增加980.30hm2，增加约42.05%，占公共设施用地总面积之24.36%，占都市计划面积之6.17%较上年度增加1.53%，较10%规定尚不足3.83%。就公园、体育场所、绿地、广场及儿童游乐场已辟建面积1128.15hm2占原计划面积3311.55hm2之34.07%。

台中市都市计划土地使用分区划分为“都市发展地区”及“非都市发展地区”两大类。“都市发展地区”包括住宅区、商业区、工业区、行政区、文教区、公共设施用地、特定专用区及其他等；“非都市发展地区”包括农业区、保护区、风景区、河川区及其他等；2014年底台中市都市计划土地53710.22hm2，较上年度5 287.01hm2，增加约3423.21hm2，包含都市发展地区较上年增加为2420.04hm2，及非都市发展地区较上年增加1003.17hm2。

2.2 都市计划与土地征收

根据表1可知，台中市2011-2015年间，每年都会征收的土地面积有很大不同，仅以表中资料来看，征地主要针对国防设备、交通事业、公用事业、水利事业和其他等用途。从五年的序列资料来看，以2011年征收的土地总面积为最大，达到27.6677hm2，而以2015年征地最少，仅有2.6203hm2。从征地所去用途而言，主要是交通事业和水利事业，其他的三个方面的用途征地较少，特别是公用事业征地，在五年间只有2013年才发生了1.2216hm2。

从土地征收补偿费用的变化来看，征地补偿总额与征收土地面积有一定相关性，但关系不是非常的紧密。例如，2011年和2013年征地的面积相差大概7.23hm2，但征地补偿费的总额却相差23527.47亿元；同样，2012年、2014年的征地面积相差大概1.7hm2，但征地补偿费总额19587.00亿元，甚至2012年和2015年的征地补偿总额也只是相当，但面积却相差大概7.45hm2（表2）。

3 台中市人口计划与人口变化

3.1 人口计划与人口密度

根据台中市都市发展局的统计报告，2011年都市计划面积为497.04km2，现实的人口密度为4685.48人/km2；2015年，都市计划面积达到534.82km2，而现实的人口密度降低到4 138.61人/km2。从表3中还可以看出，计划人口数与实际人口数存在较大差距，说明计划的人口数可能过多，因而增加的都市计划面积超过现实的需求，反而降低了人口的实际密度，与计划人口密度的差距更大。一个有趣的现象是，在计划人口数一列，2011年为300.06万人，到了2014年计划人口数反而下降为 293.66万人。在2015年，计划人口密度为5776.95人/km2，而实际人口密度只有4138.61人/km2。从人口密度的序列变化来看，计划人口密度走低，现况人口密度也下降；计划人口数变化较大，而现况人口数变化较小。

表1 台中市土地征收面积变化 单位：hm2

表2 台中市土地征收补偿费用变化 单位：hm2、亿元

表3 台中市都市计划面积与人口的计划与现况 单位：km2、万人、人/km2

表4 台中市户籍人口的数量及人口密度与性别比变化

表5 台中市人口自然与社会增长及迁入与迁出变化比率

从户籍登记人口数来讲，2011-2014年台中市户籍人口数变化较小。在2014年人口数仅有271.98万人，与现况人口数为221.33万人，相差约50万人，表明人口的迁移与户籍数之间关系。从人口密度来看，变化是非常小的，从2011年-2014年人口密度仅从1202.94人/km2增加到1227.97人/km2（表4）。而从性别变化来看，男女性别比从98.91下降到98.12，表明有部分女性将找不到配偶。在某种程度上讲，人口增长是未来城市发展的重要基础，推动人口发展成为台中市重要的发展方面。

3.2 人口计划与人口流动

从表5可观察到台中市的人口变化，人口的增长率会跟自然增长率、粗出生率、粗死亡率、社会增加率、迁入率、迁入率等几个指标变动。2011-2014年间，总增加率处在不断变化，但都在千分之六以上，也没有超过千分之八。人口迁入和迁出非常频繁，迁入率达到千分之51.95，迁出率也最高达到千分之49.37。未来人口的增长取决于增加自然增加率，增加城市吸引力，以提高迁入率，减少迁出率。人口生产的激励政策，也是值得考虑的政策创新。

表6 台中市就业者行业的种类变化 单位：%

表7 台中市就业者教育程度及年龄变化 单位：%

4 台中市人口计划与劳动就业

4.1 人口计划与就业者行业

从就业者的行业分类看，大致可以归为以下几个，即农林渔牧业、工业、服务业等。据2011-2014年台中市就业者统计结果，农林渔牧所占的比例非常小，都在4%以下，而从性别来讲，男性劳动者在农林渔牧业者中的比例是女性的三倍左右；在工业中，就业者人数占总劳动力者人数的比例一直稳定在40%左右，而从从业者的性别来看，工业从业中的男性是女生的两倍多，如2014年工业中男性的比例为27.74%，而女性的比例仅有12.71%；在服务业中，就业者的人数占总就业人数的55%以上，并且这个比例比较稳定，有一点点增长，例如2011年服务业工作者占比为55.66%，而2014年这一比例增加到56.46%；从服务业的从业人员性别占比来看，与前面两种行业的情况不同，服务业中的女性比例较高，大概超过男性5%左右（表6）。由此可见，行业与性别之间存在某种关系，对辛苦的、劳动强度大的行业，男性的比例较高；相反，则女性的占比较高。台中市的行业就业分布已基本符合发达经济地区的人口就业分布，具有较高的就业行业分布稳定性特征。

4.2 人口计划与就业者文化

从就业者的文化程度和年龄来看，大专以上文化程度所占的比例较大，超过40%，且在时间序列上处在上升的趋势；高中或高职文化程度的就业者所占比例也不小，在2011年达到了36.04%，但处于下降的态势，到2014年这一比例变为35.58%；同样，国中以下的文化程度的就业者所占比例也是如此，处在下降的趋势，从2011年的19.48%下降到2014年的16.38%。就从业者的年龄来看，存在很少比例的退休年龄以上的从业者，表中显示在2011年有65岁以上的从业者所占比例为1.49%，而到了2014年，这一比例反而增加到了1.62%。从业者的年龄绝对多数处在25岁-64岁之间，所占比例达到了85%以上，而在24岁以下 ，15岁以上的从业者，比例一直稳定在8%以下（表7）。可能的解释是：因为政府推动高等教育，使得很多该阶段的人口进入学校学习，没有进入劳动力市场，也就不能反映在统计资料中。从业人口的年龄变化与整个社会的人口结构和教育发展有很大的关系，教育越发展，人口越老龄化，则使得年轻的就业人口下降，年长的就业人口增加，居民的生活压力很大，必须通过继续劳动才能维持生计。

表8 台中市都市计划区发展状况变化

表9 台中市家庭及人均住宅的变化

5 台中市人口计划与宅地开发

5.1 人口计划与土地开发

从台中市都市计划区的发展来看，整个都市计划区的面积在不断增加，从2011年的497.04km2增加到2014年的537.10km2；同时，都市计划区面积占全市土地面积的比例也有少量增加，从2011年的22.44%增加到2014年的24.25%；但都市计划区的计划人口却呈现出不稳定状况，显然2013年预测或计划的人口数远远超过了实际人口数，可能预测方法有点问题，或者说预测收到相当的非正常干预，导致计划的人口数出现重大偏误。从都市计划区的人口密度来看，计划的人口密度远远高于现实的人口密度，最大偏差也是出现在2013年的数据中。台中市人口城镇化比例大于80%，城镇化比例从2011年的87.41%下降到2014年83.46%（表8）。对此，可理解为高度城镇化下的逆城市化现象。

5.2 人口计划与住宅开发

从家庭户数、居住面积和自有住宅率来讲，台中市的家庭户数稳定增加，从2011年的86.05万户增加到2014年的90.42万户；而从住房面积来看，户均面积较小，只有50坪左右，摊平到每个人，则平均面积也只有15、16坪，但人均居住面积增加还是有一定的增加，从2011年15坪增加到2014年的16.18坪。就自有住宅而言，该数值的大致稳定在85%以上，最大的数值出现在2013年，自有住宅率达到87.87%（表9）。

6 结论与建议

6.1 结论

通过对台中市都市计划下土地重划与土地征收、人口计划下人口密度与人口流动、人口计划与劳动就业、人口计划与土地开发、住宅开发等研究，得到如下结论：

（1）台中市都市计划将土地分为都市发展区和非都市发展区，2003-2014年台中市都市计划面积增加了4413.34hm2，以2014年的增加幅度最大；而2014年非都市发展区面积较2014年增加了1003.17hm2。

（2）2011-2015年台中市土地征收的面积年际相差很大，征收土地的用途主要是交通事业和水利事业；土地征收补偿总额与土地征收面积之间的关联不紧密，征地补偿取决于地块所处的区片地价；土地征收活动可被视为一个技术介入与政治协商的过程。

（3）都市计划人口与城市实际人口存在较大差距，2011-2015年台中市计划人口密度与现状人口密度总体呈现下降趋势，而户籍人口密度基本稳定在1200人/km2；人口的迁入率和迁入率基本持平，要增加城市人口多依赖自然增长。

（4）台中市都市就业者的从业行业与性别之间存在某种特定关联，对辛苦的、劳动强度大的行业，男性的比例较高；相反，轻松的、劳动强度低的行业则女性占比较高；行业就业分布具有较高的稳定性特征。

（5）台中市的城市化水平已高达80%，未来城市化率的增长非常有限，都市计划人口预测数高于实际城市人口数，充分表明城市化进程基本结束，将迎来逆城市化现象。台中市家户自有住宅的比率都在85%以上，而人均居住面积有小幅度增加。

6.2 建议

根据研究结论，提出以下建议：

（1）在制定都市发展计划时，要科学预测都市发展边界，合理划定都市发展区和非都市发展区，其前提就是准确预测人口规模，以人口定城市规模。

（2）土地征收活动要严格限制在公共利益范围，做好征地补偿标准之间的差别导致的冲突协调工作，将土地征收活动纳入政治协商议程，借助技术专家和公民参与的方法来推动土地征收过程更合理、更规范。

（3）鉴于人口密度、人口总数、城市化率等指标的基本稳定，不会出现重大变化，都市发展更多依靠内部挖潜，即对存量建设用地进行综合规划，以城市更新与城市重划作为为政策组合工具，完善城市空间管制和治理。