屏山县脱贫攻坚实践的措施保障体系与优化路径研究

苏 奎,何 凡

(四川轻化工大学经济学院,四川 自贡 643000)

1 屏山县脱贫攻坚概貌

屏山县因地势偏远、交通不便、生态恶化、灾害频繁等原因，其贫困问题呈现出“面广、人多、程度深”的特点，导致脱贫攻坚任务重、困难大；因脱贫资源投入效率递减、“插花”贫困的困阻、多元文化交织的影响，屏山县脱贫攻坚任务复杂、不确定性较大；因疾病、市场波动、贫困代际传递等因素的影响，屏山县扶贫返贫现象尚在，返贫压力大。为此，在脱贫攻坚“倒排工期”阶段，屏山县完成定期脱贫目标、确保脱贫攻坚成果的可持续性，将是一项紧迫、艰巨、富有挑战的任务。

为实现定期脱贫目标，屏山县委县政府主动适应经济新常态，以国家脱贫攻坚战略为引领，在精准扶贫政策的指导下，积极营造经济追赶发展、政治生态良好、民生持续改善、社会和谐稳定的局面，科学规划、合理布置、扎实落地，在移民迁迁建上谱写着新篇章，在扶贫开发上创造着新成就。截止十二五，屏山县已完成电站库区6万移民大搬迁，建成新县城1座，新集镇5个；深入落实“设施扶贫、产业脱贫、造血奔小康”，全面推进“七先七后”的扶贫机制，解决贫困户出行难、饮水难、住房难、就业难、就学难的问题；硬化村组公路780km，纵深推进贫困村“十大行动”，创新推出九大金融产品，政府兜底贫困户建房补助2.5万元/户，解决了2500余户住房问题，累计减贫27747人，贫困发生率降至10.13%。2017年，屏山县投入扶贫资金总计5.35亿元，统筹整合帮扶单位155个，组织动员3643名党员干部奔赴一线，实现1镇1乡整体脱贫摘帽，22个贫困村整体退出，1881户共计7885人脱贫，贫困发生率进一步下降至6.2%。

2018年，在县委县政府的领导下，屏山县力求开创“基础设施更完善，住房安全更到位，增收渠道更多元，保障措施更有力，内生动力逐渐激发，东西协作更深化”的脱贫攻坚新局面。县委县政府把脱贫攻坚放在屏山县“九大抓手”的第一位，号召“全力抓好绣花式扶贫”，计划投入财政资金7亿元，以确保年度项目全面完成，并提前启动了2019年脱贫攻坚项目。其中基础设施、住房建设项目开工率达到80%以上，完成率在50%以上，确保了26个贫困村退出，2198户共计8900人脱贫，为2019年在现有标准下全县全面脱贫摘帽奠定了坚实基础。

2 屏山县脱贫攻坚措施与保障体系总括

在定期打赢脱贫攻坚战的过程中，屏山县委县政府以“脱贫攻坚、全面奔小康”统揽经济社会发展的全局，贯彻“转型跨越、后位追赶、奋勇争先”的指导思想，深入实施脱贫攻坚大计，制定、实施脱贫攻坚的系列措施，完善脱贫攻坚保障体系，将成功推进屏山县的脱贫攻坚引向深入。

2.1 屏山县脱贫攻坚的措施

2.1.1 设施扶贫 屏山县设施扶贫的措施可归纳为“五抓”：①抓农业基础设施建设，实施县域农网改造升级，振兴水利、对外交通(两铁、四高、六路、两航、一桥)和仓储等，开辟扶贫的出行路。②以新农村建设为“撬动点”，抓教育、医疗、养老、文化、卫生、娱乐等农村公共服务设施建设，夯实扶贫的民生路。③抓工业园区建设，“筑巢引凤”，巩固扶贫的产业发展基础。④抓电商平台建设，推广“互联网+”模式，优化扶贫的商业环境。⑤抓信息基础设施建设，创建“智慧屏山“，优化城市管理指挥体系，提升管理绩效，优化扶贫的人居环境。

2.1.2 产业扶贫 屏山县立足于县域社会经济文化条件，大力发展特色产业，培育增收产业体系，发挥特色农业、工业和服务业的脱贫增收作用，夯实脱贫攻坚的经济基础。

2.1.2.1 特色农业 依托自然地理条件，围绕大农业做文章，农林牧渔全面发展。

2.1.2.2 特色旅游业 贯彻旅游兴县的指导方针，积极探索、开发“旅游+”模式，文旅、农旅、科旅结合，实施全域旅游发展规划。

2.1.2.3 纺织、绿色食品加工等 走工业强县道路，锁定长三角、珠三角、京津冀重点区域，积极招商引资，引驻企业，培育地方产业。

2.1.3 医疗扶贫(见表3)

表1 屏山县特色农业业态选择与典型措施

表2 屏山县特色旅游业聚焦与表现

表3 屏山县医疗扶贫措施聚焦与表现

2.1.4 教育扶贫 以“助学、送文化、送技术”为核心，保证教育资源输送，贯彻扶贫扶智相结合的原则，奠定贫困人口持续脱贫的智力基础：①职能部门牵头，送阅读送技术到基层。②进行骨干培训，传播知识，传授技术。③实施远程教育“孵化”，东西协作，建设帮扶平台。④统筹资金，实施“金秋助学”“三聚焦”“五大提升”，聚焦办学条件抓“硬件均衡”，聚焦教育管理抓“软件升级”，聚焦“短板补位”，做好基础提升、文明提升、管理提升、产业提升和人才提升。

2.1.5 就业扶贫 通过就业帮扶的系列措施，将技能培训、就地就近就业和劳务转移输出结合在一起，增加贫困群众的收入。

2.1.6 兜底扶贫与易地后扶 对于丧失劳动能力、无法通过产业扶持和就业帮助实现脱贫的贫困人口纳入最低生活保障，通过社会保障实施政策性扶贫。鼓励留守老人、农村五保、鳏寡孤独等农村特殊人群，通过宅基地置换养老保障，实现政府兜底应保尽保、应进尽进。通过易地后扶发展规划，防止无土安置移民返贫。

2.1.7 生态扶贫 坚持“既要金山银山，更要绿水青山”的理念，坚持生态立县、绿色发展，大力保护绿色资源、建设绿色环境、发展绿色经济，让屏山的天更蓝、地更绿、水更清，空气更清新。

表4 屏山县就业扶贫措施聚焦与表现

表5 屏山县兜底扶贫、易地后扶的措施表现

表6 屏山县生态扶贫措施聚焦与表现

2.2 屏山县脱贫攻坚的保障体系

2.2.1 战略保障 以国家脱贫攻坚战略为指导，政府主导，多元主体参与，因地制宜，合理规划；跨区联动，对外协作；锁定重点，有序推进；模式创新，渠道融合；实施政策制度、资金技术、组织建设、人才供应等的全面统筹。

2.2.2 组织保障 政府决策部门、职能部门、企事业单位、合作社、科研院所、金融机构、生产大户及带头人等，结成广泛的参与主体体系，建立“责任在县、重点在乡、关键在村、落实到人，县乡村分级抓落实”的管理体制，明确目标责任制，以提供扶贫攻坚的动力支撑。

2.2.3 政策保障 制定协同科学的政策体系，财政政策、金融政策、产业政策等综合配套。财政政策建立产业发展基金和扶助切块资金，夯实政策性投入保障基础；金融政策推出“九大金融惠农产品”(如‘公司+农户+银行+担保+保险’‘政府+协会+企业或农户+银行+保险’‘养牛贷’等)，模式创新(统授统管)，建立风险防范基金(如产业风险基金、扶贫小额信贷等)；产业政策助推产业“示范片”建设，促进“一基地一产业”格局，建包括“红盾护农”“合同帮农”“商标护农”“市场兴农”在内的障体系。

2.2.4 投入保障 全面统筹国家补助、县财政预算、银行信贷、对口援建、社会捐赠和人力资源供应等，整合多渠道扶贫资源投入，夯实脱贫攻坚的资源基础。

2.2.5 技术保障 以职能部门“挂包帮”为主，引入责任制，社会力量参与合作，突破技术创新模式；完善农机推广服务体系，确保技术供给；龙头企业及带头人培育、培训，确保技术转化。

2.2.6 平台保障 电商平台为代表，配合园区建设，落实服务站点建设，构建“龙头企业+合作社+贫困户+电商平台”之脱贫体系，“电商+仓储”之配送模式，打通产业对接市场的“最后一公里”。

2.2.7 质量保障 以组织建设为依托，落实责任制，做好质量监控；建立质量追溯体系，提供机制保障；建立认证标准、检测体系，提供制度保障。

3 屏山县脱贫攻坚措施与保障简评

屏山县在政府主导、多主体参与的脱贫攻坚战中，坚持锁定问题清单、分类扶持、狠抓硬件达标、落实帮扶责任、激发内生动力、狠抓作风转变，有贯彻有创新，脱贫攻坚成效显著，为定期打赢脱贫攻坚战奠定了坚实的基础。客观地评价，“积极、务实、到位”是屏山县脱贫攻坚实践的主流面；当然，其中也存在不能忽视的问题隐患。

3.1 屏山县脱贫攻坚措施与保障方面的成功经验

3.1.1 脱贫攻坚措施方面 ①落实国家战略，因地制宜，科学规划，目标导向，任务细分。②锁定问题清单，分类施治，突出重点，坚持设施扶贫的基础性，夯实三农建设的设施基础；坚持产业脱贫的主导性，“工业强县、农业稳县、旅游兴县”，走新型工业、生态农业和现代服务业协调联动发展的道路，做强工业带动、做特农业联动、做优旅游驱动，打造三产业协调互动的现代产业体系。③保障资源的多元化投入，用好用足政策性资源，调动、激活社会性资源。④落实脱贫攻坚管理工作，明确县级在总体部署、资金管理、督查指导、检查验收等方面的工作职责，乡镇村在组织带领群众推进项目实施、登记造册、监督管理、信息反馈等方面的职责，建立目标责任制。

3.1.2 脱贫攻坚保障方面 ①搭建多层次保障体系，融合规划、政策、经济资源、组织等要素，建立体系。②多元化组织参与，成立扶贫开发领导小组，统揽扶贫开发，落实“挂包帮”，政府部门、企业(合作社)、社会团体共同参与。③多形式技术支撑，确保送知识、送技术到村到户。④多渠道开源、投入，夯实扶贫实践的资源基础。⑤多领域多环节脱贫布局，因地制宜，谋划全局，精准施策。⑥多元性动力开拓，充分发挥政策因素在动力激发中的主导作用。

3.2 屏山县脱贫攻坚措施与保障中隐含的问题

3.2.1 脱贫攻坚措施隐含的问题 ①扶贫扶志扶智不均衡，扶志的措施尤为欠缺。②战略规划中输入性项目较多，自主性项目较少，增加了项目推行过程的阻力。③措施客观上引发利益倾斜，埋下“削峰填谷”模式不可持续性的隐患。④定期脱贫中个别措施存在的权宜性，与脱贫的可持续性冲突。⑤自上而下的措施制定机制，易于导致贯彻执行中的摩擦与低效率。(6)市场开拓中政策性干预明显，市场机制作用较为有限。

3.2.2 脱贫攻坚保障体系隐含的问题 ①内源动力激发不足。②资源投入来源的可持续性机制不完善。③组织实施主动性不强。④市场响应、支撑不够。

4 屏山县脱贫攻坚实践的优化思路

既能实现定期脱贫目标，又能确保扶贫脱贫的可持续性，屏山县的脱贫攻坚应以构建利益共同体为导向，在扶贫参与主体中建立责任共担、利益共享的机制，使脱贫攻坚从一种要求转变为一种需求。为此，需要厘清三条路线，把握5个关键。

4.1 优化屏山县脱贫攻坚实践要厘清的三条路线

4.1.1 动能转换路线 探索推动脱贫攻坚实践的新动能，实现外生动能向内生动能转换，将政策投入保障型扶贫转变为自主自助型脱贫模式。

4.1.2 动力激发路线 建立“想脱贫、去脱贫、能脱贫、真脱贫，再到全面小康”的脱贫演绎路线，于相应环节构建动力激发机制。

4.1.3 脱贫实践路线 建立“设施先行、资源优化、产业主打、扶志扶智为上、利益驱动、市场对接”依次递进的脱贫实践路线。

4.2 优化屏山县脱贫攻坚实践要抓好5个关键

4.2.1 完善脱贫攻坚共建体系 “县负总责，乡镇主体，部门联动，社会参与，工作到村，扶贫到户”的脱贫攻坚共建体系，是脱贫攻坚的组织基础。应通过进一步贯彻落实责任制，县委县政府做好脱贫攻坚的战略规划、主要扶贫资源开发与投放、扶贫督查等工作；乡镇切实做好调查研究，科学实施总体布局，合理选择主导产业，培育开发主打项目；在对口部门联动、社会力量参与的基础上，立足于贫困村在三农问题角度，展开多样化、多形式的资源投放，在脱贫攻坚实践中形成与扶贫对象积极深入的互动。

4.2.2 建立脱贫激励机制是打造自主自助型脱贫模式的关键保证 配套使用正负激励、物质激励与精神激励，提升扶贫参与主体的参与意愿、参与度，并基于持续的生存改进，提升贫困人群生存质量偏好和意愿，增加返贫的机会成本，强化“歇帮”、“股权量化”等特色制度的作用效果。

4.2.3 市场支撑产业扶贫乃至整体脱贫的大局 在合理规划产业的前提上，巩固政策性销售渠道，发挥舆论导向、宣传等作用，善建、善用县域扶贫的品牌，打造区域识别乃至地理识别产品，在关注质量与特色的基础上，充分激发社会层面的扶贫响应，提升市场对输出产品的认知度和吸纳效果。

4.2.4 脱贫工作重点从政策性需求向自主性需求倾斜 要让“美好生活”成为一种强烈的向往，让“过好日子”成为一种习惯，从而引导贫困群众参与脱贫实践的自觉，增强参与主体在脱贫攻坚实践中的积极性、主动性和创造性，强化、优化扶贫投入，并提升扶贫绩效。

4.2.5 重视“回头看”及区域扶贫模式凝练 总结归纳屏山县脱贫攻坚的措施与保障，凝练脱贫攻坚的“屏山模式”，有助于提升区域输出产品的影响力和认知度，有助于强化区域主体脱贫攻坚的自信，有助于调节、优化脱贫攻坚的环境气候。