供给侧改革背景下土地优化配置研究

明亮

摘 要：土地作为所有经济活动的基础资源，是“供给侧改革”中必不可少的要素。如何通过土地政策手段推进区域土地要素优化配置是亟需进一步思考的问题，改进土地供应结构，真正做到让供给引导需求。本文在概述了土地资源优化配置的概念、原则，以某市某区为例，运用 spss 软件对某区三产与用地结构进行相关性分析和回归性分析，采用多目标规划法建立了优化配置模型、确定了土地资源的配置方案，最后从耕地保护、建设用地利用、农村土地制度改革及土地税制优化等角度提出了相关建议。

關键词：供给侧改革；土地资源；优化配置

中图分类号：S-3 文献标识码：A

DOI：10.19754/j.nyyjs.20190515013

1 背景

“供给侧改革”已成为当下时政热点话题之一，在 2015年 11 月召开的中央财经领导小组第十一次会议上，习近平总书记首次提出要“着力加强供给侧结构性改革”； 2015年12 月闭幕的中央经济工作会议强调，今后一个时期，要在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革；2016 年 1 月召开的中央财经领导小组第十二次会议研究供给侧结构性改革方案，供给侧改革即将进入具体实施阶段。踏入“十三五”开局之年，围绕推进供给侧结构性改革的主线来做好全年经济工作，无疑成为当前重要而重大的命题。土地资源是所有经济活动的基础，是“供给侧改革”中的必需要素。怎么通过土地政策手段推进区域土地要素优化配置是亟需进一步思考的问题，改进土地供应结构，真正做到让供给引导需求，从而提高经济增长的质量和效益。

2 土地资源优化配置原则

2.1 效益最大化

对于土地开发利用主体而言，追求开发利用土地的最大经济效益是无可厚非的。但随着人口不断增长、环境与资源问题的恶化，更需要实现城市土地的生态、社会、经济综合效益最大。因此在土地资源开发利用的过程中，要避免对土地进行掠夺性经营，要通过合理的利用结构促使土地生态系统处于一种周期性的动态状态。

2.2 替代性

在既定的科学技术和综合因素前提下，城市土地利用不同用途之间进行替代转化，通过用地结构的转变及区域土地利用差异性的替代，达到资源和经济的最优效果，用以保障社会经济的可持续发展对资源的需求。

2.3 动态持续性

土地可持续利用是土地优化配置的最终目标和行动准则。土地资源的自然要素和社会经济要素是动态变化的，因此在特定的经济和社会环境下，导致原定的土地利用配置方案可能随之发生变化，需要在动态变化中不断进行调整，以保持相对优化的状态。

3 土地资源配置机制

3.1 市场配置

依靠市场配置土地资源的模式能够真实的反映土地的使用成本，使用方依据市场价格选择合适自己的区域位置开展社会、文化、经济活动。各类土地都在土地市场公开交易，各种土地供应和需求的相关信息都能公开查询，土地价格随市场供需状况的改变而改变，用地者以市场竞价形式取得土地使用权和其他权利，通过价格、供求、竞争3种机制的共同作用达到合理布局和土地最有效率的利用。

3.2 政府调控

政府调控在孕育形成市场调控体系上占据主导地位，又可在市场调控失灵时发挥重要作用。政府的宏观调控手段主要是通过土地规划及用途管制控制具体地块的用途、利用方式、开发强度等，以土地收购储备土地、按利用计划供应土地、土地税收等政策和方式，实现土地一级市场的垄断和对土地交易、收益的有效调节，通过这种对市场供求关系适度影响，从而实现调节控制土地价格。

3.3 群众参与

群众参与可以纠正不完全信息造成的政府失灵或非理性经济冲动造成的市场失灵，是城市土地实现可持续利用的有效保障[1]。群众参与是促使市场机制和政府调控目的的社会性得以实现的保障条件。适合的群众参与模式、顺畅的群众建议反馈渠道可以提醒市场和政府在调整土地利用上的偏差，实现土地资源优化利用的最终目的。

4 优化配置方案

4.1 研究区概况

某市某区位于江苏省北部，地处淮海经济区中部，属陇海经济带、沿海经济带、沿江经济带交叉辐射区。某区属于暖温带季风气候区，四季分明，气候温和。区位优越，交通便利，是全市政治、经济、文化、交通中心。现辖10个镇、4个乡、4个街道、2个社区，总面积91669.8hm2，总人口81.3万人。

2014年，全区农用地面积为61365.64hm2，占土地总面积的66.94%；建设用地面积为 22717.61hm2，占土地总面积的24.78%；未利用土地面积为7586.59hm2，占土地总面积的8.28%，土地利用结构情况如图1所示。

4.2 研究模型

4.2.1 目标函数选取

从某种意义上讲产业结构的合理程度就象征着土地资源的优化配置的水平。土地利用结构的优化配置数学模型有很多种，但其共性就是由目标函数和约束条件2个部分组成[2]。在近年的土地利用结构优化工作中，多目标规划方法得到广泛应用 [3-5]，本文在求取经济效益目标最大时，同时兼顾生态和社会效益，目标函数表示为：

Max（经济效益、生态效益、社会效益）=g（x1， x2，… xn）

参照《土地利用现状分类》中对用地的分类，对比某市某区土地利用现状的特点，本文综合选取11个典型性用地作为函数因子进行分析，主要为耕地（X1）、园地（X2）、林地（X3）、其它农用地（X4）、城镇用地（X5）、村庄用地（X6）、采矿用地（X7）、风景名胜用地（X8）、交通运输用地（X9）、水域及水利设施用地（X10）、未利用地（X11）。

4.2.2 相关性分析

运用 SPSS 软件分析从 2009年到 2014年某市某区三产（第一产值Y1、第二产值Y2、第三产值Y3）与城市各用地类型（X1-X11）的相关关系，得出相关系数如表1所示：

从表1可以看出，第一产值与耕地、园地、林地、交通运输用地相关关系比较大（相关系数大于0.85），因此，耕地、园地、林地、交通运输用地对某区第一产值产生较大的影响；第二产值与城镇用地、采矿用地、交通运输用地相关关系比较大（相关系数大于0.85），因此，城镇用地、采矿用地、交通运输用地对某区第二产值产生较大的影响；第三产值与园地、城镇用地、风景名胜用地、交通运输用地相关关系比较大（相关系数大于0.85），因此，园地、城镇用地、风景名胜用地、交通运输用地对某区第三产值产生较大的影响。

4.2.3 回归分析

运用 SPSS 软件，分别用三产与对其影响较大的因子做回归分析，输出结果如表2所示：

从表2可以看出，该3个回归模型的决定系数都大于0.85，说明该模型拟合度很好，且经过方差分析，F检验均大于临界值（经查表，显著性水平a=0.05时，4个自由变量临界值为9.117，3个自由变量临界值为19.164），表明该回归模型基本具有统计学意义。依据以上 SPSS 输出结果，可做出如下模型：

Y1= 18.588-0.002*X1+0.007*X2-0.01*X3+0.12*X9

Y2= -226.23+0.047*X5+0.404*X7+0.007*X9

Y3= 380.391-0.071*X2+0.038*X5+1.089*X8-0.116*X9

4.2.4 确定模型

由以上的多元回归分析结果，确定土地资源优化模型为：

F（x）= 172.749-0.002*X1-0.064*X2-0.01*X3+0.085*X5+0.404*X7+1.089*X8-0.011*X9

4.3 约束条件的设定

立足建设生态宿迁的角度，以寻求城市经济发展为出发点同时兼顾社会效益，根据土地利用系统特点，按照规划区域内的地域特点，设置如下约束条件。

4.3.1 用地总面积约束

根据《某市某区土地利用总体规划（2006—2020）》，某市某区土地利用总面积为 91669.84hm2，因此，∑Xi=91669.84。

4.3.2 数学条件约束

变量非负各类用地的数值应为非负数，即Xi>0。

4.3.3 生态效益约束

根据林业发展规划要求，某市森林覆盖率不小于30%，根据相关换算系数（0.25），因此X2+X3≥6875.24hm2；根据土地利用规划要求，耕地保有量保持在47770.4hm2，因此X1≥42270.4hm2（扣除可调整耕地面积5500hm2）；根据水利现代化规划，远期实现平均水面积动态平衡，因此X10≥860hm2。

4.3.4 社会效益约束

根据人口发展规划，2020年某区常住人口约为 87.1万人，人均城镇工矿用地控制在95.0m2以内，因此，X5+X7≤8274.5hm2；根据土地规划，2020年建设用地规模控制在20857.5hm2以内，因此X5+X6+X7+X8+X9+X10≤20857.5。

4.3.5 土地面积约束

一般来说，城镇不断开发使得建设用地增加，即X5≥6888.33hm2；农村土地复垦、增减挂钩、万顷良田等整理项目的实施使得村庄用地减少，X6≤11000hm2；风景名胜用地基本不变，即30.65≤X8≤37.3hm2；按城市發展的一般规律，其交通用地的比例不低于现状，即 X9≥2740.32hm2；未来城市的发展用地会用到一部分未利用地，即 X11≤7586.59hm2。

4.4 结果

根据上述目标函数和约束条件，设2014年为基期年，运用 Lingo 11软件（LINGO是用来求解线性和非线性优化问题的简易工具，LINGO内置了一种建立最优化模型的语言，可以简便地表达大规模问题，主要用于解线性规划、非线性规划、二次规划和整数规划等问题）求取该模型的最大值Max F （x）、求解多目标规划。

如图2所示，在规划末期（2020年），某区各类用地面积如下：各类用地面积（X1-X11）分别为 44907.12hm2、5645.22hm2、680hm2、12000hm2、8094.5hm2、9011.9hm2、180hm2、37.3hm2、2740hm2、793.8hm2和 7580hm2。在该用地结构模式下，2020年最大目标值GDP为486.07亿元（即从基期年到规划期末年，GDP年均增长水平约为10%）。该用地结构不仅以追求GDP为终极目标，还强调生态用地的保护（尤其是耕地资源的保护），以及满足社会上人们日益增长的物质文化需求。

5 政策建议

5.1 耕地保护任重道远

耕地是十分重要的非可再生资源，在经济社会的可持续发展战略中，地位十分重要，但是某区的耕地总面积持续减少。耕地的重要地位无须赘述，过度追求经济利益成为耕地减少的主要原因，政府必须要加强耕地保护力度，遏制非法占用耕地的势头。在大范畴范围内，经过农转用审批手续的耕地资源能通过占补平衡机制保持总量的不变，但是部分违法占用耕地的项目（住宅、工业项目、道路基础设施等），导致耕地的绝对数值已在下降，保护耕地的工作还需加强。

5.2 清理闲置用地、盘活存量用地

通过基期和规划末期建设用地的总量数值对比不难发现，新增建设用地空间有限。因此，某区应当以节约集约用地双提升活动为契机，继续清理一批批而未供和闲置的土地。在稳增长的大环境下，很多闲置土地得以释放，其一是保障用地需求，有效增加了土地的供应，另外还改变了传统依靠新增的用地模式，促进了经济发展方式的转变。盘活现有存量建设用地，通过“退二进三”、引进低污染低能耗型及科技研发型现代工业的模式推动产业转型。鼓励引导复合利用有限土地，土地用途兼容利用模式，出让兼容用途的土地，按主用途确定供应方式。

5.3 加快农地土地制度改革

加快农村土地制度改革，是优化土地资源配套的重要改革举措。尽快出台有偿使用宅基地制度和自愿有偿退出机制，促进农村经济的多元化发展；加速农村土地的确权流转，以放活经营权流转为目的，从而提升土地要素的流动性。

5.4 优化土地税收体系

税收是调节经济的重要方式，在土地保有环节征税，对土地资源的集约利用、优化配置有积极的促进作用。目前我国土地的税种主要是城镇土地使用税、土地增值税，对于处理闲置土地问题，我国目前施行的征收闲置费、无偿收回国有土地使用权等制度经过实践，目前看来效果并不明显。土地闲置费属于行政收费性质，可收可不收，随意性较大，计费的起点也过低，而闲置2a后直接收回国有土地使用权则浪费了资源消耗了时间。将土地闲置费提高为征收土地闲置税，将具有强制性。

参考文献

[1] 盛科荣，张平宇.城市土地利用动力机制失衡与协调对策[J].中国城市化，2004（5）：123.

[2] 严志强，颜章雄，胡宝清，等.虚拟土地、虚拟土地战略与区域土地资源优化配置管理的理论探讨[J].广西社会科学2007（10）：70-74.

[3] 尹君，张于增.土地利用规划的多目标规划模式探讨[J].地理学与国土研究，1997，13（3）：41-45.

[4] 严金明.简论土地利用结构优化与模型设计[J].中国土地科学，2002，16（4）：20-25.

[5] 秦晶晶.郑州市城市土地资源优化配置研究[D]河南大学，2008.

[6] 唐健.“供给侧改革”这么热，土地专家有话说[J].国地资讯，2015（12）：59-60.