协同治理视域下京津冀雾霾治理联动机制研究

寇大伟

摘 要：京津冀雾霾治理是京津冀协同发展过程中面临的一个重大问题，2017年“大气十条”确定的目标如期实现，大气污染防治的新机制基本形成，2018年提出了打赢蓝天保卫战的目标，对雾霾治理提出了新要求。在雾霾治理过程中，打破只能“等风来”的困境，需要通过各级政府部门、各相关企业和广大公众的力量来共同努力。从协同治理的理论视角分析京津冀雾霾治理区域联动机制的成效，找出其中存在的問题，进而给出应对之策。

关键词：协同治理;京津冀雾霾治理;联动机制

中图分类号：X5     文献标识码：A     文章编号：2096-5729（2019）03-0091-06

党的十九大强调：坚持全民共治、源头防治，持续实施大气污染防治行动，打赢蓝天保卫战。经过近几年的大气污染治理，京津冀区域的雾霾治理取得了显著成效，但依然会有重污染天气频频出现，如今继完成“大气十条”的任务后，蓝天保卫战已经打响。2018年是京津冀雾霾治理的转折之年，这一年京津冀雾霾治理的方式方法也有所变化，由激进治霾逐渐向科学治霾转变。区域内各地方政府、各相关政府部门，以及企业和公众的协同治霾是京津冀雾霾治理取得成效的最重要保障。

一、问题的提出——雾霾治理真的只能“等风来”吗？

只有“风来了”雾霾才能消散。华北地区春季经常遭受沙尘暴的肆虐，自2012年以来一种比沙尘暴更可怕的灾害天气——雾霾来袭，雾霾的危害常年存在，尤其是冬季取暖期间更加严重。近些年暖冬的特点越来越明显，当没有风或者风比较小的情况下，雾霾就会笼罩大地，雾霾来临前政府部门会有预警，接下来采取一系列措施，这些措施的效果是否明显尚未有精确的统计数据，但每一次重污染天气都是随着“风”的到来而结束。所以在雾霾到来后，大家唯一的希望就是“等风来”。

雾霾的严重程度与环保政策息息相关。《2017年中国气候公报》统计数据显示，2017年冬半年（1-3月和10-12月）平均大气环境容量，京津冀地区为27.6吨/天/平方公里，较常年同期偏低15.6%，较近十年（2007-2016年）同期偏低3.5%。[1]而这样的效果与环保政策的“一刀切”是密不可分的，在经历了2017年严格的环保政策一刀切后，认识到不能为了环境保护而一味牺牲经济发展，2018年采取了区别对待的环保政策。2018年冬季空气质量出现反弹，而这与环保政策没有实施“一刀切”有很大关系。2018年11月，北京月均PM2.5浓度同比反弹54%，PM10同比反弹42%;天津PM2.5比2017年反弹了56%;石家庄PM2.5月均浓度比2017年反弹了38%。整个2018年11月，京津冀及周边地区出现了四次重污染天气过程。[2]

区域联动更多的是消极应对。目前京津冀雾霾治理的联动机制缺乏积极主动和从根本上去解决问题的决心，更多的是地方政府间和各政府部门间以及各工业企业的消极应对。中央重视或者重污染天气长时间持续不散，地方就抓得紧一些;中央暂时没有太关注或者未出现长时间的污染天气，地方就抓得松一些。虽然也有一些联动机制，但缺乏区域协同治理的深入性和全面性。雾霾协同治理进入攻坚阶段，之前的成效均是采取粗放的和激进的方式取得的，接下来要怎样进一步治理雾霾是摆在面前的一个重大问题。

二、协同治理理论——一个雾霾治理的理论框架

协同治理理论强调参与主体的多元化、治理过程的协同性和协同结果的互利性，雾霾治理需要多方的共同努力才能成功，用协同治理理论来分析雾霾治理，对于雾霾治理的成效有很大的助益。

（一）参与主体的多元化

政府、市场与社会是解决现代公共问题的几个重要力量，三者在参与治理时的高度协同，是解决公共问题的关键。多中心主体协同合作参与治理是协同治理的内涵所在。协同治理本质上要求参与主体各方在平等与合作的基础上，通过对话与协商，共同治理公共事务，最终达到实现公共利益的目标。与此同时，单一主体内部的不同部门间也可以是协同对象，通过协同达到政府部门内部协同治理的目标。在雾霾治理过程中多元主体的参与是必然的，雾霾治理是各利益相关方共同努力的结果。

（二）治理过程的协同性

协同治理不仅是一种结果，同时也是一个过程。[3]（P109）在区域雾霾治理过程中，闭合的行政区行政使地方政府不能有效地提供跨地域的公共物品与服务，这就需要地方政府之间以及不同部门间的合作。在协同治理的过程中，首先要制定共同的规则。在规则制定的过程中，参与者被赋予实质性的权力，与此同时每个利益相关方都有平等的机会来表达各自的偏好。[4]其次要以共识为导向。协同治理也是一个以共识为导向的政策制定过程，在参与的利益相关者中达成共识。[5]

（三）协同结果的互利性

利益相关者参与到协同决策的制定是因为他们的利益是相互关联的，在这种利益相互关联的情况下协同是很重要的，因为一个利益相关者目标的实现依赖于另一个利益相关者的行动。[6]协同治理的一个检验标准就是协同的结果是否对参与协同治理的各方都是有利的，是否能够实现协同主体的互利共赢。检验雾霾治理是否成功就要看治理结果对各利益相关方是否均有利。

三、京津冀雾霾治理中协同治理理论的运用

基于大气污染区域性、流动性较强的特点，京津冀三地在雾霾治理过程中采取了一系列措施，如出台首个环保领域统一标准、能源结构清洁化协同、加强重污染天气预警预报、建立京津冀环境执法联动工作机制等。

（一）京津冀三地出台首个环保领域统一标准

依照《京津冀协同发展规划纲要》的总体要求，根据京津冀拥有的技术条件和管控要求，《建筑类涂料与胶粘剂挥发性有机化合物含量限值标准》是经北京、天津、河北三省市共同协商决定的，已于2017年4月12日在三地同步发布，于2017年9月1日起同步实施。作为三地首个统一的环保标准，探索了三地环保标准的协同路径。《标准》的实施主要由三地的工商、质监、住建等部门协同组织，强化对生产、销售、使用等环节的监管。同时，财政部门也将在绿色采购目录中执行此项标准。该标准提出了含量限值从源头引导VOCs减排、标准限值严格且具有可操作性、包装标志要求、拓宽标准管控覆盖范围。

（二）京津冀能源结构清洁化协同

京津冀雾霾协同治理过程中能源的协同是关键，如能从根本上改变能源结构，使能源结构清洁化程度更高，将对雾霾治理起到重要作用。2017年11月，首个聚焦京津冀三地能源发展的行动计划《京津冀能源协同发展行动计划（2017-2020年）》正式印发实施，包括10个组成部分，共计51条，并提出68项项目清单，明确了时间节点。强调共同推进区域绿色低碳发展，共同实施创新驱动发展，共同提升能源治理能力和管理水平，共同研究完善统一标准体系，共同加快能源市场化步伐。可以说，京津冀能源结构清洁化协同对于京津冀大气污染治理具有重要作用。

（三）加强京津冀重污染天气预警预报

为推动京津冀区域大气污染防治，落实京津冀生态环保合作协议，改善区域空气质量，北京、天津、河北三省市环保部门在定期交换空气质量监测数据机制的基础上，2016年以来又增加了每天通过全国空气质量预报信息交换平台共享本地空气质量的机制，率先在京津冀核心区六城市实行统一的蓝、黄、橙、红四个等级的重污染天气预警分级标准，进而三省市修订各自《重污染天气应急方案》，把预警分级统一标准扩大到京津冀全域。最新的《北京市空气重污染应急预案（2018年修订）》[7]和《天津市重污染天气应急预案》[8]规定重污染天气预警级别从低到高分为黄色、橙色和红色预警三级，红色为最高级别，河北省尚没有最新的消息。从具体的预警条件来看，预警的门槛越来越低，同时也说明了近几年治霾的效果是非常明显的。

（四）建立京津冀环境执法联动工作机制

2015年京津冀三地建立了京津冀环境执法联动工作机制，且建立了“定期会商”“联动执法”“联合检查”“重点案件联合后督察”“信息共享”五项制度。每年轮流在三地召开联席会议，作为京津冀三地交流环境执法联动的一个平台，对三地在环境执法联动方面具有重大意义。2018年5月，北京、河北两地环保部门就联合属地政府，对北京市房山区和河北省涿州市交界处存在的十余家非法砂石料场进行了清理整顿。2018年京津冀环境执法联动工作联席会议在北京召开，三地环境执法部门将深化区域污染联防联控，开展联动执法，严厉打击大气环境领域违法行为，加强区域执法协作。同时，三地将健全交界区域市、县（市、区）执法联动机制，共享执法信息。另外，2015年6月，京津冀及周边地区机动车排放控制工作协作小组成立，这是全国首个区域性机动车排放控制工作协作小组，协作小组将突破行政区划界限，跨区域对超标机动车处罚联合执法，最终达到建立区域统一法规标准實现区域内超标车就地处罚的目标。

四、京津冀雾霾协同治理存在的问题

虽然京津冀雾霾治理取得了不少成效，但雾霾的治理并非一蹴而就的事，是一个长期的大工程，目前京津冀雾霾治理过程中依然存在很多棘手的问题需要解决。

（一）京津冀大气污染治理沟通平台缺失

从目前的实际情况来看，京津冀三地雾霾治理已经建立了一些技术层面的区域联动机制，如建立了京津冀及周边地区机动车排放控制协作机制、京津冀环境执法联动工作机制等，但是尚未建立京津冀大气污染防治的有效沟通平台。京津冀三地缺乏有效的大气污染治理的沟通平台，大气污染治理中的技术交流、好的政策和经验的相互学习、工作中的疑问与困惑的解答等，缺乏有效的渠道沟通。如果没有这样一个平台，好的经验就得不到传播，例如廊坊市采取政府购买社会化服务方式，与中组部“千人计划”专家开展深度合作，组建PM2.5特别防治专家组，成立智慧环境生态产业研究院，会同中国环境科学院“一市一策”跟踪研究组，对重污染天气成因、过程分析、应急减排清单和“一厂一策”等进行深入研究，每家企业都有“医生坐诊”，实现了对症下药、靶向治疗。秦皇岛市印发《大气污染防治“片长制”管理工作方案》，建立县（区）和重点区域“三包三保”责任制，以严格的责任体系倒逼大气污染治理。

（二）议事协调机构的调动能力有限

河北省大气污染防治工作领导小组和北京市大气污染综合治理领导小组等都是议事协调机构，议事协调机构是一个比较松散的机构，并不是一个实体部门，在实际工作过程中，议事协调机构调动资源的能力是个问题，其并没有高于相关部门的职权，而又要去协调这些部门，完成大气污染防治的相关事宜。让一个没有实际权力的议事协调机构去沟通和协调与大气污染治理相关的各厅局，确实是一件比较有难度的事情。

（三）末端治理和源头治理的矛盾问题

末端治理和源头治理是堵与疏的关系，末端治理是解决短期的、眼前的问题，而源头治理是解决长远的、根本的问题。前几年，京津冀雾霾治理主要采取工程减排、强化执法等措施进行末端治理，几年下来，单靠行政强制的治理方式的空间越来越有限。新形势下，应转变思路，从源头进行治理，接下来应把调整优化经济结构作为重点，通过标准倒逼和市场化运作等方式，推动产业转型升级、能源消费革命、交通结构优化等。目前来看，粗放式的末端治理更好开展，对于每年的治理任务都可以完成，但是源头治理涉及深层次和高科技的应用问题，开展起来难度很大，困难重重。从环保的“一刀切”到环保的区别对待，也体现了从激进治霾到科学治霾的转变，但是遭遇的优良天气天数的反弹和重度雾霾的多次、持续来袭则说明这个过程中治理的成果会出现反复。

（四）大气污染跨界传输的协商问题

大气污染跨界传输的协商问题是大气污染治理中的一个关键点，基于大气污染自身的流动性大和不受行政区划界限控制的特点，各地发布大气污染治理的相关文件和政策时，其实施范围是本地，对相邻区域并没有效力，当出现跨行政区的大气污染问题时，就要采取协商的方式来解决。实际上，会存在很多大气污染跨界传输需要协商的问题，例如，邯郸和河南交界处的河南地界，有很多焦化厂，这些焦化厂的南面是山，从地理位置来说这些焦化厂对邯郸大气的污染要比对安阳的影响更严重;在保定涿州建设的电厂是为了保证北京的用电，但是污染的是涿州的空气，这其中的大气污染治理该如何协调都是需要解决的问题。

（五）区域内机动车限行尾号与政策不一致

经过空气颗粒物源解析发现，汽车尾气是产生雾霾的一个重要因素。京津冀地区最初采取各自为政的限号政策，各自限号的政策会造成一个问题，即在同一天京津冀区域内的汽车通行是不畅通的。虽然经过新一轮的调整和会商，目前汽车限行的数字已经达成一致，但是对于尾号为英文或者汉字的情况应该怎样规定，依然存在不一致。目前，河北省的城市汽车限行，尾号为英文字母或汉字的以最后一位数字为准;而京津汽车限行，尾号为字母的按数字0限行。

另外在限号过程中，地方政府的政策也会存在不一致，甚至是随意制定政策的现象。以石家庄为例：2018年12月3日，石家庄元氏县人民政府发出了《关于启动县城区域机动车单双号限行措施的通告》，通告指出为缓解城区道路交通拥堵，有效降低机动车尾气污染，决定自2018年12月4日至2018年12月31日，在主城区实施机动车单双号限行措施。[9]2018年12月6日，元氏县人民政府又发出了《关于取消单双号限行的通告》，决定自2018年12月7日起取消机动车单双号限行，限行措施与石家庄市保持一致，每天限行两个尾号。[10]12月10日起，石家庄市限行区域内通行的车辆（含外埠号牌车辆和临时号牌车辆），将实行“单号单日行、双号双日行”的机动车限行措施，尾号为英文字母或汉字的以最后一位数字为准，限行时段为早7时至晚8时，届时城市公交车免费;法定节假日和双休日不限号。[11]元氏县也同时启动单双号限行。元氏县的限行政策具有随意性的特点，随意实行限行和随意取消，这给当地人们带来很多不便，更重要的是元氏县独自单双号限行期间，元氏县空气质量还是相当不错的。

五、协同治理视域下京津冀雾霾治理的路径选择

在协同治理原则的指导下，雾霾治理遇到的问题和阻力需要进一步解决与释放，可以从设立京津冀大气污染治理沟通平台，打破行政区划的界限治理雾霾，京津冀雾霾治理技术层面的更深入协同，构建政府、市场与社会积极参与的雾霾协同治理机制，开展京津冀雾霾协同治理第三方评估等几个方面来努力。

（一）设立京津冀大气污染治理沟通平台

设立京津冀大气污染治理沟通平台，是京津冀大气污染治理全方位沟通和真正实现协同治理大气污染的需要。沟通平台的运行要遵循以下几个原则：第一，建立京津冀大气污染治理联席会议制度，定期开会，对工作中遇到的制度问题、技术问题等进行深度交流。第二，沟通平台对涉及京津冀三地的大气重污染过程进行实时解析、会商和采取联动措施，共同应对重污染灾难天气。第三，沟通平台不仅包括政府的相关部门，同时也要吸收市场和社会的力量参与其中，多角度倾听企业和公众的意见建议，发挥多方面的智慧，并采纳有益的和操作性较强的部分在大气污染治理中应用。

（二）打破行政区划的界限治理雾霾

根据大气污染的流动性和区域性特点，大气污染协同治理必须打破行政区划的界限，京津冀在解决大气污染问题时，要坚持六个统一，即统一规划、统一标准、统一执法、统一监测、统一减排措施、统一保障。雾霾治理需要有顶层设计层面的共识，而不是仅仅局限于一个行政区划范围内。同时，要想得到协同治理的结果就要做好协同治理的过程，首先，要打破三地在行政级别上的不平等，淡化行政等级色彩，以雾霾治理的任务目标为导向，踏踏实实治理雾霾;其次，三地要以大局为重，不能只看到一己私利而不顾全大局，在京津冀区域范围内空气质量没有达标前，三地都不能放松警惕;再次，毗邻行政区划有问题需要解决时，要及时尽快沟通和交流，不能因为行政级别的差异而搁置不理，因此造成的后果要由双方共同承担。

（三）京津冀雾霾治理技术层面的更深入协同

重污染天气预警标准应统一。虽然京津冀在重污染天气预警标准方面已经取得了很大进步，但随着雾霾治理的不断发展，三省市的最新标准尚未一致，京津二市目前均已发布了新的重污染天气预警标准，均取消了蓝色预警这个等级，目前是三个等级，而河北省依然是四个等级。从协同治理的角度来讲，三省市应重新统一重污染天气预警等级，才能更好地协同治霾。

京津冀应建立碳排放交易市场和排污权有偿分配使用制度。区域性碳排放交易市场的建立和区域性排污权有偿分配使用制度是京津冀大气污染治理的必然选择，通过区域性标准的协同，用市场的手段来补充行政的手段，将治理大气污染的一部分成本转嫁给企业，最终达到京津冀雾霾有效治理的目标。

京津冀区域范围内应统一机动车限行尾号和政策。虽然经过多次调整，但目前京津冀范围内机动车限行尾号仍然不是完全一致，地方政府尤其是基层政府的随意限号政策时有出现。从区域范围的便利化考虑，京津冀区域的机动车限行尾号应该保持一致，对于尾号为英文字母或汉字的，应该统一说法。基层政府对于限号政策的发布应有统一的标准，限号政策不能随意和盲目。

（四）构建政府、市场与社会积极参与的雾霾协同治理机制

雾霾治理是一项长期和复杂的工程，需要政府、企业、公众等多元主体参与其中。政府是雾霾治理的最关键主体，雾霾治理取得的成效從某种程度来说取决于政府对雾霾治理的重视程度。企业是雾霾治理的主要力量，通过对大气污染源解析，有相当多的成分是企业生产和加工产生的，所以企业要对社会负起应有的责任。公众是雾霾的直接受害者和感受最深的群体，应当作为雾霾治理的重要力量来参与雾霾治理。在西方国家历史上雾霾治理的过程中，公众发挥了很大作用，例如20世纪40年代美国的光化学烟雾事件和20世纪50年代的伦敦烟雾事件，公众都在其中发挥了重要作用。仅仅利用政府的单中心作用治理雾霾的局限性太大，应最大程度地发挥市场和社会等多中心的力量，共同应对雾霾这种灾难天气。

（五）开展京津冀雾霾协同治理第三方评估

京津冀雾霾协同治理自2013年受到中央政府和各级地方政府高度重视以来，经过五年多的努力，取得了一定成绩，但治理情况的具体进展如何，治理效果是否显现，协同联动在多大程度上起作用等都是需要理清的问题，要把这些问题搞清楚，可以开展京津冀雾霾协同治理第三方评估。要全面彻底了解京津冀雾霾协同治理的实际情况、找准问题、精准施策，就要制定京津冀雾霾协同治理的评价指标体系，聘请专业的第三方机构对京津冀雾霾协同治理进行评估，从京津冀雾霾协同治理政策的制定、政策的落实、政策的效果以及雾霾协同治理的不同层次和不同主体等几个方面做出综合评价，找出存在问题的关键点，便于有针对性地突破。

參考文献：

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[2] 11月北京雾霾比去年反弹54%！无组织排放问题亟需 重视[EB/OL].华夏时报网，http：//www.chinatimes.net. cn/article/82186.html.

[3] 孙萍，闫亭豫.我国协同治理理论研究述评[J].理论月 刊，2013（03）：107-112.

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[6] Taechyon Choi. Information sharing，deliberation，and col- lective decision-making：a computational model of collab- orative governace[D]. University of southern Californiaa， 2011：13.

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[9] 最新！河北省此地明天启动单双号限行到年底！快快 扩散留存！[EB/OL].长城网，http：//heb.hebei.com.cn/ system/2018/12/03/019294903.shtml，2018-12-03.

[10] 空气好转 石家庄元氏县取消单双号限行[EB/OL].河 北广播网，http：//www.hebradio.com/app/news/2018/1206/ 838229.json.html，2018-12-06.

[11] 石家庄启动重污染天气一级应急响应 单双号限行公 交免费[EB/OL].河北新闻网，http：//hebei.hebnews.cn/ 2018-12/08/content_7135238.htm，2018-12-08.

Study on the Linkage Mechanism of Smog Management in Beijing-Tianjin-Hebei Area from the Perspective of Collaborative Governance

KOU Da-wei

（Research Institute of Law，Hebei Academy of Social Sciences，Shijiazhuang 050051，China）

Abstract：Smog Management in Beijing-Tianjin-Hebei area is a major problem in the process of coordinated development in Beijing-Tianjin-Hebei Area. The goal set by the “Ten Atmosphere Rules” in 2017 was achieved as scheduled，and a new mechanism for preventing and controlling air pollution was basically formed. In 2018，proposed the goal of winning the battle of blue sky，new requirements are put forward for smog management. In the process of smog management，breaking the dilemma of “waiting for the wind” requires joint efforts by government departments at all levels，relevant enterprises and the general public. From the perspective of collaborative governance，this paper analyzes the effectiveness of regional linkages mechanisms of smog management in Beijing-Tianjin-Hebei area，finds out problems existed，and gives some countermeasures.

Key Words：collaborative governance;smog management in Beijing-Tianjin-Hebei area;linkage mechanism