论长江经济带小水电环境审计

孙嘉

[摘要]长江经济带的小水电是我国重要的水利基础设施，在保障社会经济发展和改善人民生活质量上发挥了重要作用。近年来小水电站破坏生态环境问题日益突出。因此，加强长江经济带小水电有序开发利用，构建长江经济带生态文明建设示范区，走可持续发展道路势在必行。从环境审计角度研究长江经济带小水电无序开发问题，探究了环境审计在长江经济带小水电无序开发中的基本理论，从而有利于促进长江经济带小水电无序开发问题的治理。

[关键词]环境审计；长江经济带；小水电

[DOI]1013939/jcnkizgsc201911026

1引言

2018年6月19日，审计署发布了《长江经济带生态环境保护审计结果》，这是国家审计署第一次对长江流域的生态环境问题进行专门的审计。在资源开发、生态保护存在问题方面，第一条就提到小水电对长江经济带生态环境的影响。截至2017年底，长江经济带中10个省份共建成小水电241万座，最小间距不到100米。其中，有6个省在划定自然保护区范围后，仍在自然保护区内建设了78座小水电，7个省有426座报废停运水电站仍未拆除拦河坝等建筑物，断流河段总长1017公里。

水利部发布的《全国农村水电统计公报》指出，到2017年底，全国农村地区共有5万座小水电，年发电量占全国水电的近1/4，平均到户电价约每千瓦时05元，惠及64个贫困村41万名贫困户。目前，我国小水电技术成熟，经济可行，环境影响相对可控，从技术领域上说，我国小水电开发有100多年的历史，在设计，勘探和设备制造方面都达到了世界领先水平。小水电投入产出比也相对较高，发电量是风力发电的15倍。由此可见，小水电本身没有问题，其负面影响是一些地方过度开发、资金滥用、管理粗放造成的，根源在于相关审计监管制度不健全。

2环境审计在长江经济带小水电开发问题中的基本理论分析

21促进审计主体多样化发展

审计主体因其所代表的所有权不同而分为国家审计、民间审计和内部审计。它们也是审查小水电开发问题的审计主体。综观我国环境审计现状，审计实践过程中主要还是国家審计组织通过对公权行使主体的监督作出审计结论，国家审计起主导作用，民间审计在我国尚未发展起来，熟悉资源环境法规的专业审计人员少之又少。内部审计，容易受利益驱使存在舞弊的风险较强。

国家审计具有独立性强、强制性大、权威性高的特点，但要想彻底解决小水电对长江经济带生态环境的影响仅仅依靠国家审计是远远不够的。长江经济带流域广环境复杂是大型公司及大型水电站的聚集地，相对于政府审计来说，会计师事务所等民间审计机构独立性更强，发表的环境审计报告可信度也最高。

因此，在小水电无序开发问题上，环境审计需实现审计主体的多元化，各个有关部门和地方都要按照制度，每年对整改情况向社会公布。从整体上看问题，不能是单纯自己一个部门、一个地方来考虑这个问题，要协同发展，共抓保护工作。

22明确小水电开发问题的审计目标

长江经济带小水电问题防治审计的目标应分为总体目标与具体目标两方面。总体目标是保护和修护长江经济带生态环境，推进长江经济带生态文明建设。具体目标是以掌握长江经济带小水电过度开发工作开展情况为前提，加强审计监督力度，促进被审计单位对审计决定的落实、整改工作，审计署在发出审计结论之后要进行回访工作。

23明确环境审计的方式方法

在组织方式上需采取联合审计的方法，不能单独依赖政府机关投资审计，需要长江流域各省级审计机关连同民间审计组织，共同组成一个审计领导小组进行联合审计，对长江经济带小水电开发治理情况做出总体评价。

在实施审计方案的过程中，除了运用传统的审计手段，还应该增加现代化计算机审计手段，把数据分析法、调查论证法、指标评价法等与计算机审计相结合，运用计算机审计方法对相关的数据和指标进行分析。实现数据分析与实地勘查相结合，从而有利于长江经济带生态文明建设。

3小水电开发存在的主要问题

31小水电开发强度过大

从新中国成立初期到20世纪90年代初建设小水电是获得电力最便捷、最可靠、成本最低的方式，在政府的鼓励引导下，小水电站如雨后春笋般纷纷投产，推动我国经济迅猛发展，随着社会经济的发展，小水电的问题也日益突出，在环境保护和生态开发方面，截至2017年底，长江流域之中10个省已建成小水电241万座，开发强度较大。7个省相关市县自行设立开发区249个，占地447万亩。过度开发导致333条河流出现不同程度断流，断流河段总长度超过1017公里。短时间来看，小水电的建设带来的是流域周围树木被大量砍伐，鱼虾洄游量减少，影响了河流流动。但是从长远来看，密集地建设小水电站，影响的不仅仅是河里的整体生态链，流域周边的生态环境将都会受到重大破坏。

32部分专项资金结存，部分违规使用

2016年和2017年，在长江经济带生态环境保护方面，共投入相关财政资金251824亿元，其中中央投入财政资金172212亿元，地方各级投入财政资金79612亿元。

在生态环境保护取得成效的同时，也存在一些问题。在相关资金管理使用方面，审计机关发现并移送重大问题线索300多起，涉及公职人员500多人，问题造成的损失浪费有340多亿元。审计工作是党和国家监督体系的重要部分，也是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要保障。

33环境审计监管不够到位，对生态环境保护的重视程度还不够

审计署负责人提出，审计发现的资金结存问题，主要是项目未按期开（完）工导致的，主要原因为以下三方面：一是有些项目技术标准不明确，有的项目技艺水平要求高，导致项目流标，项目设计变更；二是施工进展缓慢，项目受天气影响，雨季冬季不宜施工，拖延工期；三是前期技术准备不充分，审批环节多，拆迁难度大。以至于建成后项目效果不佳，其主要原因是相关配套设施未建成，或设计运行条件发生变化，导致未能达到预期效益。