中美征信业的法制建设异同及启示

王玉彬

【摘 要】2013年《征信业管理条例》的出台弥补了我国征信法律监管的空白，然而随着我国征信市场的迅速发展，征信法制建设还有一条很长的路要走。为发现我国征信业立法的不足之处，本文选取我国征信法律体系的核心——《征信业管理条例》和美国的针对信息收集的主要法规——《公平信用报告法》，采取对比分析法，从两部法律的立法背景、立法目的以及二者主要内容中的信息征集目的、信息采集方式、信息保存等方面做了细致的分析和比对，通过对两部法律的异同分析，窥探到《征信业管理条例》更加注重个人信息安全维护、《公平信用报告法》更加强调信用信息的征集使用目地等特质。据二部法律异同分析的结果，本文提出了完善中国征信法律建设的几点建议，出台专门的个人信息安全维护法律、约束信用评级机构的专门法律等。

【关键词】征信业管理条例；公平信用报告法；征信法制

一、前言

当代中国市场经济的运行离不开信用机制的作用，随着中国特色社会主义市场经济的蓬勃发展，信用经济即将全面到来。纵观我国现阶段市场经济中的信用活动，信用缺失的事件屡屡发生。而我国却未形成一套完备的征信业管理法律，《征信业管理条例》的出台反映出中国立法方对信用立法的重视。美国的征信立法较为完善，值得我国借鉴，其信用相关法律多达16部，信用监管体系趋于完备。扬名杰等（2015）通过对政策性文件的分析，得出了《征信业管理条例》存在法律效力级别低、制度对象狭窄、监管对象过广等问题。唐明琴等（2013）采用对比分析法比较了《征信业管理条例》与欧美国家的相关的法律，从二者内容的差异和影响等方面提出了如何落实条例的规定，更好地推动信用业发展的意见。畅秀平（2009）深入美国《公平信用报告法》，研究美国的《信用报告法》如何实现向社会各个领域渗透，结合我国信用经济发展现状，提出了我国信用建设应该以一个什么样的方向去把握的论点。目前学界主要是分别针对这两部法律的各方面进行定性研究，较少有将二者结合起来进行对比分析的。本文试图分别提取中美信用法制体系中两个重要的法律文书，从立法背景、目的，主要内容等方面去探索《征信业管理条例》的不足之处，以期对中国的信用法制建设有所启示。

二、《条例》与美国《公平信用报告法》的立法背景与目的比较

（一）立法背景比较

1.《条例》的立法背景

我国的信用体系建设一直都是处于摸索着前进的状态，有着很多的不足之处这严重制约着我国征信行业的发展。《条例》产生的背景主要体现在以下几个方面：一是社会信用严重匮乏。假冒伪劣产品横行，商家在商品销售和服务提供的过程中出现虚假承诺，合约订立方基于己方利益的合约欺诈行为屡屡发生。二是个人信息权益未得到较好的维护。某些平台以个体消费者提供个人相关信息为前提来提供对应服务，否则不予提供相应的服务，一些机构未经个体消费者的允许将个体消费者的个人信息视作商品互相收授。三是征信活动缺乏法律规范。征信机构进入征信市场，征信机构的征信活动，征信机构退出市场等行为在当时没有明确的法律加以约束和限制。四是未对监管主体进行法律授权。监管主体是谁？监管主体的权利是什么？监管主体的职责边界在何处？当时并没有相应的法律来回答上述问题。虽然我国已经出台了一些与信用管理体系建设有关的发律、法规，但是和征信行业对法律制度的客观要求相比，我国的信用法律显然匮乏。

2.《公平信用报告法》的立法背景

《公平信用报告法》在1970年通过，公平信用报告法的立法背景主要表现在以下几点：一是美国金融消费业务的发展，二战后美国人口增长需迅速，对于商品、劳务及住宅的需求明显增长，与此同时，美国政府出台支持金融消费业务成长的政策，使得金融消费更加快速的成长。二是消费者报告产业崛起。消费者报告产业配合消费金融的发展而产生，一些小型消费者报告机构逐渐转变为大型个人数据库。三是认识到信用评分对金融消费十分重要。联邦准备理事会主席Greenspan认为若不是信用评分制度的持续改良和发展，美国不可能维持其消费授信的规模，若无个人信用资料的使用，授信提供者可能无法对消费者提供授信，信用风险的不确定性增加，顾客所要求的风险溢价提高，因此保持个人信用信息的流通，对消费者和服务机构都有利益。

（二）立法目的比较

1.《条例》的立法目的

对于征信活动的相关当事人而言，保护他们的合法权益是《征信业管理条例》的一方面目的，对于征信机构而言，约束和规范征信机构的行为是《征信业管理条例》另一方面目的。通过对征信活动参与人合法权益的保护以及对征信机构系列活动的约束和规范，来促进征信业的健康发展是《征信业管理条例》的宗旨，《征信业管理条例》的最终目的是通过加快社会主义信用体系的建设来促进我国社会主义市场经济更好更快的发展。

2.《公平信用报告法》的立法目的

社會大众对于个人消费者报告信息的关切与日俱增，在公平信用报告法案通过之前，消费者报告产业系零碎发展，对于资料搜集方法、资料保管或维持正确性的标准程序，没有统一的规定。为了回应社会大众对消费者报告体系的关切，国会举办听证会，通过《公平信用报告法》，制定规范架构，旨在确保消费者的公平权益，保护消费者免受错误信用信息的侵害。它为信用报告机构用于收集和验证信用信息的方法提供了非常具体的指导，并概述了基于哪些原因或情形可以披露信用信息。

（三）《条例》与《公平信用报告法》主要内容的比较

1.信息的采集

关于信息收集的来源。中国《信用信息产业管理条例》第21条规定，个人信息主体自愿提供的信息，行业协会提供的信息，企业提供的信息是征信机构征信时的主要信息来源。在美国，零售商店、银行、金融公司、按揭公司等机构是个人信息的主要来源。税务记录、法庭裁决、破产报告等文书记录是公共记录个人信用信息的主要来源。关于信息的收集标准。中国《征信业管理条例》第13条条例规定，没有经过本人同意，征信机构不得收集信息。美国《公平信用报告法》企业和消费者的个人信息对信用服务公司开放，只要不违法，就可以收集和使用。关于数据收集的范围。中国《征信业内管理条例》第十四条规定，个人的宗教信仰、基因、指纹、血型、疾病和病史信息是信用报告机构禁止征收的信息。同时，信用报告机构还不得收集有关个人的收入、存款、证券、商业保险、房地产和税收的信息。美国公平信用报告法没有像中国那样明确界定数据收集的范围，只排除了一些无法收集的数据的范围。

2.信息的保存

信息保存是指个人基本信息、个人信用交易信息和反映信用报告机构收集的个人信用状态信息的集合。中国的《信用信息管理条例》和《美国公平信用报告法》对信息保存和信息保存的时间有不同的规定。关于信息保存的期限。中国《征信业管理条例》第十六条规定信用报告机构可以保留个人5年以内的不良信息，超过5年的信息应当删除。在存储不良的信息的期间，信息主体可以解释不好的信息，信用的报告机构应对其进行记录。在美国公平信用报告法中，个人信用局无限期地保存了消费者的个人信用记录，美元就业申请信息也没有时间限制。再者，制定和实施严格的信息安全保障规章制度。并采取有效的技术措施，确保信息安全。

三、结论与启示建议

（一）结论

《征信业管理条例》明确了个人信息的禁止征收范围，征集机构征集范围，使用机构使用权限和范围。在个人合法权益维护方面做出了更多强调，例如特别对征信机构的某些行为进行限制，确定何种可为，何种不可为。美国的《公平信用报告法》较少强调个人信息安全的维护。例如，它指出个人消费信息对于信用服务机构（银行、信用社等放贷机构）而言是公开的，信用服务机构可以任意使用。且《公平信用报告法》没有明确规定信息征收的范围。关于信用信息征集机构对于个人信息的征集，在《公平信用报告法》中没有特别指明哪些信息可以征集哪些信息不能征集。甚至没有指出哪些信息属于个人敏感信息而不得征集。由此可见，中国的《征信业管理条例》对个人信息安全的维护要强调得多一些。然而，究其根本原因，美国已有个人信息安全维护的相关法律，而中国信用市场起步晚。

（二）建议

（1）出台个人信息保护专门法规

法制的不健全容易诱发违背道德甚至违法事件的发生，在比对美国的《公平信用报告法》之后。我们发现欧美等国的个人信息安全得到了充分的保障，究其原因是个人信息保护法案的完备。而我国目前的征信业尚存个人信息泄露、相关利益机构私自交易未授权个人信息的现象，完善个人信息保护的法规迫在眉睫。

（2）制定并完善信用评级管理法规

《征信业管理条例》是我国征信业法律体系的关键，它是相对与《政府信息公开条例》的政务信息公开之外的非政务信息收集，为进一步完善我国征信业法律法规的建设，需要多方法律规制。其中，信用评级相关法律的出台一方面将促进资本市场走向公平公正、减少信息不对称引发的道德风险，另一方面，征信评级为商业银行放贷提供可靠的依据，减少商业银行经营风险。由此可见征信评级的法律建设对于完善我国整体的信用发展体系建设具有重要意义。

（3）根据我国征信业发展状况不断丰富和完善《征信业管理条例》

《征信业管理条例》的出台在一定程度上弥补了我国征信业法律的空白，征信市场的蓬勃发展需要更加完善的法律规制。在我国的征信市场中，金融信息基础数据库和社会征信机构会逐步随着信用交易的发展而不断扩张。无论是金融信息基础数据库还是社会征信机构都需要相关法律的规制，否则极易形成侵害公众个人信息的违法后果。虽然我国目前的征信市场无法比拟欧美等国，但金融信息基础数据库和社会征信机构的规模正不断走向扩张。他们的业务范围也在不断的扩大，征信行业业务的专业化、集约化需要相关法律及时跟上征信市场发展的步伐，及时调整《征信业管理条例》中限制征信市场主体机构发展的地方，并对某些条例进行规范和完善，进一步促进征信行业法律体系的完善。

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