中国共产党少数民族经济政策的回顾与启示

朱思宇

【摘 要】少数民族经济政策是党和政府民族政策和经济政策的重要内容之一。本文把新中国成立60年来的少数民族经济政策发展演变过程大致分为经济恢复和发展、艰难和曲折、经济大发展和西部大开发四个时期，力求从中总结出少数民族经济政策的经验和教训，为新时期民族地区经济的发展提供更加科学、合理的政策建议，加快少数民族地区的现代化进程。

【关键词】政府；少数民族经济政策；不同时期；启示

中国是一个统一的多民族国家，党和政府历来重视民族问题，非常关心少数民族经济的发展。少数民族经济在中国经济中占有极其重要的地位。[1]全面建设小康社会和实现社会主义现代化离不开少数民族的共同繁荣，构建社会主义和谐社会更需要民族地区的健康发展。中国政府始终把解决少数民族经济的发展问题，作为国家发展战略的重要组成部分。在贯彻民族区域自治政策外，中央政府还制定了多种具体的少数民族经济政策，帮助少数民族人民发展本地区经济。但是，由于受不同时期国际环境和不同阶段国内发展状况的影响，少数民族地区的经济政策也经历了不同的时期。

一、经济恢复和发展时期（1949--1957）

新中国成立初期，国际形势非常严峻，国内经济基础十分薄弱，地区经济发展又极不平衡。中央政府从国防安全和平衡地区生产力布局出发，决定加快内陆地区建设，这也是我国生产力布局第一次大规模向西部民族地区推进。

随着“一五”大批重点项目向西部民族地区中心城市转移，民族地区的工业从无到有、从小到大，形成了与群众生活密切相关的地方工业。考虑到少数民族地区经济发展落后的现状，中央政府在财政、贸易等方面给予大力支持。财政方面，1955年，国家专门设立了“民族地区补助费”。对于经济严重落后的地区，国家无偿发放农具、耕牛等生产工具，并且在税收上给予一定的减免或照顾，旨在恢复民族地区的农业生产。对少数民贸易实行赔钱补贴、以赚补赔及企业自有流动资金80%由国家财政拔款的“三项照顾”政策。[2]国家建立了国有贸易机构和供销社，收购少数民族人民的土特产品，有计划供应紧缺的生产资料和生活用品。同时，中央政府还加大了对民族自治地方国营经济基本建设投资等。通过这些政策的帮扶，少数民族地区的生产得以恢复，人民群众的生活得到保障并且好了起来。

二、经济发展艰难和曲折时期（1958--1977）

这一时期本应是少数民族地区稳步发展并且取得更大发展的时期。但是，面对更加严峻的国际形势，满足战备的需要，国家全面推行区域经济平衡发展战略，提出“赶英超美”“以钢为纲”“以粮为纲”的过激发展目标，忽视了客观的经济规律。特别是“文革”的“左”倾错误愈演愈烈，少数民族地区的经济政策也出现了问题，经济发展受到了严重干扰与破坏。

农业方面，片面强调以粮为纲，不顾及少数民族地区的实际情况，在适宜发展林业的地区，强制推行毁林开荒，发展粮食生产的政策。在适宜发展畜牧业的地区，强制推行毁草种粮的政策。[3]这些错误做法，不但破坏了民族地区的生态环境，而且粮食产量也没有提高，部分林区和牧区的少数民族群众生活相当困难。工业方面，不顾及民族地区有无发展工业的条件，随处兴建工业企业，造成巨大的经济损失和严重的资源浪费。民族贸易方面，原来设立的贸易机构被撤销合并，“三项照顾”也被停止。由于错误判断当时的民族关系，国家取消了民族地區的优惠政策，统一推行汉族地区的经济政策。

但是，在这个时期，政府对少数民族地区的帮助和支持还是大量存在的。1958年，全国人民代表大会制定颁布了《民族自治地方财政管理暂行办法》，以法律的形式确定少数民族自治地区一定程度的财政自治权。随后，国家在不同时期结合不同地区的情况，给予了许多少数民族地区优惠照顾政策。如1964年起增设“民族地区机动金”、“民族地区财政预备费”。党的八届九中全会后，被取消的各项少数民族经济政策也得到了恢复和落实。20世纪60年代中期，国家开始了大规模三线建设，国家调拨大量资金、技术、人才，从沿海和内陆陆续迁入民族地区一批大中型工业企业，同时也在民族地区安排了相当一部分国家重点建设项目。

三、经济大发展时期（1978--1998）

党的十一届三中全会后，民族政策得以继续贯彻落实。党的民族工作开始实事求是地考察新形势下我国民族地区的经济问题。中央认为民族问题集中表现为少数民族地区经济发展比较落后，迫切要求加快发展。从这一实际出发，根据少数民族地区的特点，中央政府采取了一系列措施，作出专门安排，大力推动民族地区的经济发展。

首先，增加在财税方面的帮助。中央政府继续保证“民族地区补助费”、“民族地区机动金”和“民族地区财政预备费”的同时，又设立“边境事业补助费”、“边疆建设专项补助投资”、“支援经济不发达地区发展资金”等专项补助基金，重点支持少数民族地区。20世纪70年代末，国家对少数民族地区实行一系列税收减免和税率优惠的照顾政策，以利于民族地区的生产发展。对实行民族贸易三项照顾地区的供销社减征所得税、民族用品手工业企业所得税实行定期减征、医药商业比照民族贸易商业免征建设税和能源税，三照顾县的商业设施建设投资免征建设税3年；80年代又规定对民族地区的乡镇企业减免所得税；对民族用品定点企业生产销售的民族用品，减免产品税、增值税及减半征收所得税；对由国家经济贸易部批准的边境贸易公司通过指定口岸进口的商品，减半征收进口关税和产品增值税；边民互市进口商品不超过人民币300元的，免征进口关税和产品的增值税。[4] 1980年我国开始实施财政“包干制”，中央政府对5个少数民族自治区和青海、云南、贵州3个多民族省份以1979年为基数，实行定额补助，每年以10%的速度递增。1994年实施分税制时，继续保留对民族地区的补助和专项拨款政策，并且从1995年开始实行主要针对民族地区的过渡期转移支付办法，进一步加大对民族地区财政转移支付的力度。这些专门针对少数民族地区的财税政策，大大促进了少数民族地区的经济发展。[5]

其次，加大对民族贸易的支持力度。80年代沿用了过去的支持方法。随着市场化改革的深入，90年代以后，中央对过去的优惠政策进行了调整。“八五”期间，国家对426个民族贸易县的商业、供销、医药企业和2300多家民族用品定点生产企业在信贷、投资、税收和商品供应等方面给予优惠照顾。“九五”期间，每年由中国人民银行安排1亿元贴息贷款，用于民族贸易网点建设和民族用品定点生产企业的技术改造。[6]这些政策的贯彻执行，使民族贸易和民族用品生产有了较好的发展。

再次，加大少数民族地区的开放力度。我国陆地边境线2.2万公里，其中少数民族地区占1.9万公里。少数民族地区实行对外开放，发展边境贸易具有得天独厚的地理优势。随着国际形势的改变，和平与发展成为时代的主流。80年代以来，政府推动民族地区对外开放，发展边境贸易。1984年，广西的北海市首批开放；1992年实行沿边开放政策，满洲里、二连浩特、珲春、伊宁、博乐、塔城、瑞丽、河口、凭祥、东兴等少数民族比较集中的边境城市开放；1993年，呼伦贝尔盟、乌海市、延边朝鲜自治州、黔东南苗族侗族自治州、临夏回族自治州、格尔木市、伊犁哈萨克自治州等7个州市被确定为改革开放试点；各自治区首府和少数民族集中的省的省会城市也被国家列为内陆开放城市。[8]少数民族地区也逐步形成了全方位、多层次的对外开放格局。

第四，加大少数民族贫困地区的扶贫力度。由于自然条件和历史原因，许多民族地区的生产、生活非常艰苦，贫困人口比重大。为此，政府开展了大规模、有计划的扶贫工作。在享受与其他贫困地区相同的优惠政策的同时，少数民族地区还能够享受到专门的特殊扶持政策。80年代初，国家设立“老、少、边、穷”地区发展经济贷款，每年安排低息贷款3亿元，用于恢复和发展贫困地区发展的经济，后来增加到10亿元，其中1/2以上分配给民族地区。80年代中后期，国家为扶持民族贫困地区发展，确定了27个重点扶持的牧区贫困县，每年拨出专款5000万元，设立牧区扶贫专项贴息贷款。从1990年起，国家又分别设立了“少数民族贫困地区温饱基金”、“少数民族发展资金”。1994年，国家“八七扶贫攻坚计划”确定了592个国家重点扶持县，其中少数民族地区的县就占257个。

四、西部大开发时期（1999--）

在以效率为中心的区域经济非均衡发展战略指导下，我国东西部经济发展严重失衡，差距越来越大。为扭转这一局面，实现区域经济协调发展，国家启动西部大开发战略，制定了一系列政策，为西部民族地区的经济发展带来了新的重大发展机遇。

第一，财政政策。随着国民经济的发展和财政收入的增加，中央政府逐步加大对西部民族地区的财政支持力度。这种支持主要是通过财政转移支付实现的。国家通过一般性财政转移支付、财政专项转移支付、民族优惠政策财政转移支付，加大对民族地区基础设施、扶贫资金、生态环境建设项目的资金投入力度，促进了民族地区的经济发展和社会进步。

第二，扶贫政策。在确定592个国家扶贫开发重点县中，民族自治地方增加到267个，同时，西藏整体被列入国家扶贫开发重点扶持范围。中央财政扶贫资金主要用于这些地区，必须实行专户管理，并逐年有所增加。中国农业银行要安排并逐年增加扶贫贷款总量，用于支持这些重点地区生产经营活动。

第四，对口支援政策。组织沿海发达地区对口支援民族自治地方。北京帮扶内蒙古，山东帮扶新疆，福建帮扶宁夏，广东帮扶广西，全国支援西藏。

第五，生态环境政策。国家制定的《全国生态环境建设规划》中的四个重点地区和四项重点工程全部在少数民族地区。国家实施的“天然林保护工程”和退耕还林、退牧还草项目主要在少数民族地区。全国226个国家级自然保护区，近半数在少数民族地区。在对西部实施生态建设工程的同时，国家建立和实施了西部地区生态环境经济政策，逐步完善西部生态环境建设中的利益补偿机制。

第六，对外开放政策。国家逐步扩大了少数民族地区企业的外贸经营自主权，鼓励民族地区优势产品的出口，制定优惠的边境贸易政策。政府鼓励、支持民族自治地方发挥区位优势和人文优势，扩大对陆地周边国家的开放。

第七，特需用品政策。为尊重少數民族的民族文化和风俗习惯，适应和满足各少数民族人民群众生产生活特殊用品的需要，国家实行了民族特需用品生产供应政策。目前，全国已有435个民族贸易县，有2300家民族特需用品定点生产企业，它们享受着流动资金贷款利率优惠政策、技改贷款贴息政策和税收优惠政策。

纵观少数民族经济政策演进历程，我们可以归纳出如下启示：

第一，中国政府对民族地区经济的干预，一定程度上是以政策的制定和实施实现的。民族地区经济的发展与政府的少数民族经济政策是密切相关的。无论是建设时期，还是改革时期，党和政府历来非常重视少数民族地区经济的发展。即使在“文革”最艰难的日子里，也没有忘记对少数民族地区经济的支持。政府给予民族地区政策支持，极大地促进了民族地区经济的发展。

第二，少数民族经济政策要密切联系民族地区的客观实际。通过观察少数民族经济政策的演进过程发现，少数民族经济政策从民族地区实际出发，就会推动民族经济发展；反之，就会阻碍民族经济发展。因此，在保持政策稳定性、连续性的同时，少数民族经济政策要随着实践的发展及时作出调整，立足少数民族特点和现状，凸显经济政策的民族特殊性。

第三，增强少数民族劳动者的主体性地位。以往的少数民族经济政策大多注重单纯的财政支持，容易养成少数民族人民对政府的依赖性。所以，要充分发挥少数民族人民群众的积极性和创造性，增强民族地区经济增长的内生动力，因为民族经济发展的根本在于明确其主体是各民族劳动者。[9]

第三，要以科学发展观为指导，保证少数民族经济政策的科学性。科学发展观作为统领经济社会发展全局的指导思想，强调“以人为本”，全面协调可持续发展。长期以来，少数民族经济政策单纯追求经济增长，以赶超内地汉族聚居地区为主要目标。其实施结果，不仅没能缩小与汉族地区的差距，而且还产生了一系列的问题。因此，少数民族地区应采取“以人为本、社会发展优先、优先缩小知识发展差距和人类发展差距”的新追赶战略，以优先加快社会发展，带动促进经济发展，从而才有可能切实缩小少数民族地区与全国平均水平乃至东部发达地区的经济发展差距。[10]所以，要实现新时期少数民族经济的科学发展，必须以科学发展观为指导，调动少数民族群众充分参与本民族经济建设事业的热情，让经济发展成果惠及广大少数民族群众。统筹民族地区城乡、经济社会、各民族、人口资源环境之间的关系，实现少数民族地区经济的科学发展。

【参考文献】

[1]王玉芬.内生拓展——中国少数民族经济发展的理念、根据、条件、战略[M].北京：中央民族大学出版社，2006.

[2]黄光学等.当代中国的民族工作（下）[M].当代中国出版社，1993.

[3][4] 陈达云等.中国少数民族地区的经济发展：实证分析与对策研究[M].北京，民族出版社，2006.

[5][6][7][8]国家民族事务委员会.中国共产党关于民族问题的基本观点和政策[M].北京：民族出版社，2002.

[9]刘永佶.民族经济学[M].北京：中国经济出版社，2007.

[10]温军.中国少数民族经济政策的演变与启示[J].贵州民族研究，2001（2）.