责任与利益：基础研究政策的府际关系演化

朱桂龙，杨小婉，许 治

(华南理工大学工商管理学院，广东 广州 510640)

0 引言

中国研发经费总投入居世界第二，但存在研发活动结构严重失衡的现象[1]，2017年基础研究、应用研究与试验发展的比例达到 1:1.90:15.15[2]。与其他国家相比，中国的基础研究也存在较大差距，如从基础研究占国内研发经费总额的比例看，中国比美国(16.85%)、日本(13.13%)、韩国(14.51%)等国家都低，仅有5.63%(OECD)。基础研究是产业核心技术创新的源泉，大量的核心技术背后是长时间基础研究的积累[3]。然而，基础研究无用论、基础研究投入不划算和不高的基础研究投入合理等认识误区存在已久，现有政策存在 “三突三弱”的缺陷，即突出实用、弱化科学；突出研发强度、弱化研发结构；突出成果转化、弱化基础研究[4]。

由于基础研究存在高风险性、高外溢性、高回报性等特征，支持基础研究更多的是政府的责任[3]。中央政府和地方政府对权利的配置和利益的分配存在偏好性。中央政府是整个社会公共利益的代表，基础研究的公共利益体现在其对于一国科技发展的重要性上；地方政府所代表的地方利益存在双重属性，既有与公共利益的一致性，又有相对独立性，基础研究的回报周期长使得地方政府的短期利益受损，因此中央和地方对基础研究的相关政策值得关注。现有研究更多的是从国家基础研究和地方基础研究两个层面单独进行研究，对于国家基础研究更多的是从基础研究投入及强度的角度进行分析[5-7]，而对于地方基础研究的分析主要是从基金的视角分析地方基础研究的发展情况[8]，也有一些研究单独从省的层面分析地方基础研究[9]，在国家层面的研究会嵌入分析地方层面的不足和改进之处，但对于中央政府和地方政府在基础研究政策上是如何互动实现均衡利益的研究几近空白。因此，本文关注的是基础研究政策中中央政府和地方政府的府际关系的演变问题。本文不仅对基础研究政策和府际关系理论提供现实论据，更是对厘清中央和地方政府在部署基础研究的政策中利益和责任关系，促进基础研究发展有现实的指导意义。

1 基本概念与分析框架

1.1 基础研究政策

(1)基础研究定义。 《科学——无止境的前沿》首次提出 “基础研究”概念：基础研究不考虑实用目的，其产生的是普遍的知识和对自然及其规律的理解[10]。Stokes提出巴斯德象限，将基础研究分为纯基础型和应用导向型，前者受好奇心驱动，后者受商业价值激发[11]。Calvert提出基础研究是一种无国家边界、由好奇心驱动和不受资助资金、应用前景等现实状况所干扰的科学研究领域[12]，这一定义得到中国学者的认可。万劲波等将基础研究定义为 “增加或可能增加新的科学知识的研究活动”[13]。

(2)基础研究政策定义。基础研究政策是一国科技政策的重要组成部分[14]，与基础研究发展相关的科技政策可称为基础研究政策[15]。基础研究政策的定义存在狭义和广义之分。从狭义的角度，基础研究政策是为了发展基础研究而制定的相关政策。从广义的角度，直接或间接能够促进不同层次、不同类型基础研究更好更快发展的科技政策都可称为 “基础研究政策”，如基础研究的经费投入、研究基础设施建设、人才培养和引进等政策[13]。本文采用狭义的基础研究政策定义进行后续研究。

1.2 府际关系

美国学者Anderson提出，府际关系是指 “各类的和各级政府机构的一系列重要活动，以及它们之间的相互作用”[16]。中国学者普遍接受的定义是：府际关系等同于政府间关系，具体包括纵向的中央政府与地方政府间关系、地方各级政府间关系和横向的各地区政府间关系[17-19]。谢庆奎认为，府际关系主要由权力关系、财政关系与公共行政关系这三重关系构成。纵向府际关系的核心是财政关系，而横向府际关系更多的是竞合关系[20]。本文主要关注纵向的府际关系，即中央政府和地方政府的关系。现有研究主要从以下几个角度展开，从社会网络视角分析地方政府之间的合作关系[19]；从演化视角分析中央与地方政府对科技体制改革的影响[21]；从利益视角分析中央与地方政府在追逐各自利益最大化的博弈问题[22]。而在研究内容方面，对于基础研究政策的中央和地方政策关系的研究较少，这也是本文的主要内容。

1.3 责任—利益分析框架

本文借鉴黄萃等提出的责任—利益分析框架，来研究中央与地方的府际关系。府际关系的形成离不开对政府部门自身利益的追求，也离不开政府部门的制度约束，对内是部门利益，对外是部门责任，这两个维度相互独立[23]。

部门利益维度分析来源于自然系统视角。基于政府部门存在的自身利益的基本预设，部门利益是政府活动的内在驱动力，不仅仅指政府部门获得的经济收益，也包括政府获得的寻租机会、政治奖励、社会声望等[23]。在本研究的语境中，基础研究存在经济增长效应[24]。对于后发国家而言，基础研究一方面通过吸收能力和创新能力促进技术进步，另一方面基础研究的公共属性对下游技术的应用和开发存在较强的外部效应，进而提升一国的技术吸收能力[25]。基础研究是应用研究的先决条件和催化剂，是技术创新的根本驱动力，一般是重大科学发现和重大理论突破[26]，而应用基础研究旨在将共性知识进行特定的市场应用，专用性比基础研究强且产生的回报周期比基础研究短[3]。

部门责任维度分析来源于理性系统视角。任何政府活动都基于特定政治体制下的制度性或非制度性安排，这些安排构成了对政府行为的外在约束，也决定了政府部门资源动员的能力和应当承担的行政义务[23]。在本研究的语境中，基础研究是一个国家和民族科技实力的重要标志，也是国家长期稳定繁荣发展的重要保证[26]。企图通过搭便车的方式来获取发达国家的科学知识，对于后发国家的产业核心技术的突破是无益的[27]。

本文基于政府部门责任和利益两个维度，构建基于责任—利益分析府际关系的框架，依据强弱差异将府际关系分为四种类型(见图1)。协作型府际关系的特征是相对较高的部门利益和相对较高的部门责任同时存在，地方政府承担基础研究和应用基础研究的双重责任，实现中央政府的利益的同时也实现地方政府的利益。配合型府际关系的特征是相对较高的部门责任和相对较低的部门利益，地方政府承担基础研究的责任，以实现中央政府的利益为主，对于应用基础研究带来更多更短期的地方政府利益为辅。跟随型府际关系的特征是相对较低的部门责任和相对较高的部门利益，地方政府更多地对应用基础研究的支持和发展，以实现地方的短期利益为主，而反映中央政府利益的基础研究较少得到关注。抵触型府际关系的特征是相对较低的部门责任和部门利益，地方政府对于基础研究政策的关注较低，很少或者不发布相关政策。

图1 责任—利益分析框架

2 数据来源

本文的所有政策数据来源于 “北大法律信息网”，主要是对改革开放以来的我国基础研究政策文本进行数据收集(1978年12月18日—2018年6月1日)。中央政府的数据主要来源于改革开放以来的国民经济与社会发展 “五年规划 (计划)”纲要 (以下简称 “五年规划”)和国家中长期科学和技术发展规划纲要政策文本，五年规划是政府最重大的公共政策之一，是未来国家经济和社会发展的宏伟蓝图和发展战略框架[28]，因此具有典型的研究意义。由于第五个五年规划 (1976—1980年)是计划经济体制时期的最后一个五年规划，而这份五年规划没有涉及基础研究，因此从第六个五年规划 (1981—1985年)开始至 “十三五”规划 (2016—2020年)，以及中长期规划 (2006—2020年)研究我国基础研究政策的嬗变。地方政府的数据主要是来源于地方法规规章数据库，由于本文采用的是狭义的基础研究政策定义，因此只选择 “基础研究”进行全文检索，并在发布部门进行了设置，主要选取 “省/直辖市/自治区人大” “省/直辖市/自治区政府”以及 “省/直辖市/自治区其他机构”三类部门，通过人工清洗数据，最后获得4个直辖市、5个自治区、22个省共31个省级行政区 (未含台湾、香港和澳门)的高度相关的基础研究政策文本数据954条。

3 研究分析

3.1 改革开放以来基础研究政策的嬗变分析

本文从政策目标、政策工具和政策客体的作用领域三个方面分别对改革开放40年来中央和地方政府的基础研究政策演化进行分析研究，具体的研究结果见表1和表2。

(1)中央政府五年规划及中长期规划中的基础研究政策分析。

政策目标。五年规划和中长期规划中对基础研究的政策目标呈现开展—加强—超前部署—集中支持的发展脉络，对于基础研究的发展，“六五”期间至 “十五”期间主要是跟跑，“十一五”期间至“十二五”期间是跟跑和并跑共存，“十三五”期间实现跟跑、并跑和领跑共存。

政策工具。借鉴Hood从资源论的角度对政策工具的分类，将政策工具划分为信息、权威、财政和组织四类[29-31]。财政类体现政府的公共财力，主要是政府对基础研究配置的财政资源，在中长期规划之前，较少提到基础研究投入的问题，更多是以项目为载体，之后更强调加大对基础研究的投入。组织类反映的是政府通过组织机构对基础研究进行配置的治理方式，“十一五”之前关注科研机构改革，“十一五”之后以科研机构和大学为抓手，开始鼓励企业开展基础性前沿性创新研究。权威类体现的是以政府法理权威为资源，具有规范和保障的功能，在五年规划中较少使用这类工具，主要出现在中长期规划中。信息类主要是通过信息公开的方式，这一类政策工具在五年规划中的基础研究政策也较少使用，因此本文主要从财政类、组织类和权威类三个方面展开分析。

政策客体的作用领域。从基础研究类型和学科类型两个维度，对基础研究政策客体的作用领域进行分析。在基础研究类型维度， “七五” “九五”和 “十一五”期间未涉及基础研究，其他均涉及基础研究和应用基础研究。在学科类型维度，在 “七五”至 “十一五”期间，基础学科和应用学科呈现交替关注的特征，而交叉学科从 “九五”期间得到关注。

表1 改革开放以来基础研究政策的嬗变分析

表2 改革开放以来地方政府的基础研究政策分析

(2)各省级行政区的基础研究政策分析。

政策目标。各省级行政区基本上沿着五年规划的政策目标中开展—加强—超前部署—集中支持的脉络发展，但存在一些差异。

政策工具。在财政维度上主要体现以下几个方面的特征：第一，强调基础研究的投入以财政投入为主，引导社会资本参与的稳定和连续的支持机制；第二，更多是以项目基金、专项计划等为载体；第三，财政投入统筹联动机制不完善，仅有上海市建立公开统一的科技管理平台，衔接产业链科技创新各个环节；第四，多数政策是以文字的形式表达加大基础研究或应用基础研究的投入，只有以下几个行政区的政策中有明确的基础研究经费投入数字：如北京市基础研究的经费占研发经费的比重目标在2020年要达到15%，在2035年达到18%，而上海市预计2020年基础研究经费支出占全社会R&D经费支出比例达到10%左右，河北省谋划每年实施50项重点基础研究和应用基础研究项目，内蒙古自治区明确指出自治区自然科学基金和重大科技项目中用于基础研究的支持额度达到1亿元以上。在组织维度上，发挥高校和科研院所的作用，依靠平台效应，打通基础研究到产业化的链条。这些省级行政区的平台类型很多，主要呈现出以国家(重点)实验室为基础，新型研发机构为抓手，科技创新中心或科学研究中心为突破口的金字塔型平台布局，但各地发展重点存在差异。在权威维度上，各省行政区在科学技术奖励中对基础研究和应用基础进行界定，但基本上都是沿用中央政府统一的规定。而在基础研究的评价方面，形成了以(国际)同行学术评议制度、以能力和科研价值和社会影响为评价标准、弱化中短期目标考核的体系。

政策客体的作用对象。在基础研究类型维度，基本上所有省级行政区都涉及基础研究和应用基础研究方面，只是在学科类型维度的侧重点上存在差异。

3.2 中央和地方政府的府际关系演化分析

依据以上对中央政府的五年规划和中长期规划以及31个省级行政区的基础研究政策文本分析，结合责任—利益分析框架，研究发现我国存在三种府际关系类型，分别是协作型府际关系、配合型府际关系和跟随型府际关系(依据现有数据分析发现中央政府和地方政府的府际关系并不存在第四类府际关系即抵触型府际关系)。由于2006年颁布了 《国家中长期科学与技术发展规划纲要(2006—2020)》，且2007年政府对财政收支分类体系进行了改革，专门设立了 “科学技术”大类[32]，因此以2006年为时间分割点，分析2006年前(包含2006年)和2006年后府际关系的演化关系。最终，府际关系的演化类型主要包含3大类型8小类，具体分析如下：

(1)类型一：相对不变型。

协作型府际关系→协作型府际关系。2006年前后的府际关系均是协作型府际关系的代表主要有上海市和江苏省。这两个省级行政区的主要特征体现在以下方面：第一，政策目标上，承接了国家五年规划的政策目标脉络；第二，在政策工具的使用上，中央政府对基础研究政策的规划蓝图得到细化，进一步对中央政策补充和延伸；第三，在政策客体的作用范围上，在中央政府政策的布局下结合地方的特色优势学科进行部署，和中央政府形成良好的协作关系。

配合型府际关系→配合型府际关系。2006年前后的府际关系均是配合型府际关系的代表主要有山西省、内蒙古自治区、辽宁省、黑龙江省、江西省、河南省、湖南省、广西壮族自治区、贵州省、西藏自治区、陕西省、甘肃省、青海省、新疆维吾尔自治区、吉林省。这15个省级行政区的主要特征体现在以下方面：第一，在政策目标上，以开展和加强基础研究为主；第二，在政策工具的使用上，基本上延续中央政府所使用的政策工具范围，并未有更多的延伸和更有效的政策措施；第三，在政策客体的作用范围上，这种类型的地方政府更多的是在基础学科和交叉学科，较少在中央政策的基础上扩展，更多的是在配合中央政府对基础研究的部署行为。

跟随型府际关系→跟随型府际关系。2006年前后的府际关系均是跟随型府际关系的代表主要有河北省、四川省、云南省、宁夏回族自治区和重庆市。这5个省级行政区的主要特征表现在以下几个方面：第一，在政策目标上，以开展和加强应用基础研究为主；第二，在政策工具上，更多的是为了加强应用基础研究而采取的政策措施；第三，在政策客体的作用范围上，这种类型的地方政府更多的是在应用学科方面跟随中央政策的布局，实现地方利益。

(2)类型二：高利益向高责任转变型。

跟随型府际关系→协作型府际关系。2006年前是跟随型府际关系，2006年后是协作型府际关系，这样的代表主要有天津市。该省级行政区的主要特征是：在2006年前，政策目标和政策工具上是以实现应用基础研究突破为主；在2006年后，基础研究和应用基础研究分别得到相当的关注。

协作型府际关系→配合型府际关系。2006年前是协作型府际关系，2006年后配合型府际关系，这样的代表主要有浙江省和湖北省。这两个省级行政区的主要特征是：在2006年前，基础研究和应用基础研究分别得到相当的关注；在2006年后，政策目标和政策工具上是以实现应用基础研究突破为主。

跟随型府际关系→配合型府际关系。2006年前是跟随型府际关系，2006年后是配合型府际关系，这样的代表主要有广东省和海南省。这种类型的省级行政区的主要特征是：在2006年前，政策目标和政策工具上是以实现应用基础研究突破为主；在2006年后，政策目标和政策工具上是以实现基础研究突破为主。

(3)类型三：高责任向高利益转变型。

配合型府际关系→协作型府际关系。2006年前是配合型府际关系，2006年后是协作型府际关系，代表主要有北京市和山东省。这两个省级行政区的主要特征是：在2006年前，政策目标和政策工具是以实现基础研究突破为主；在2006年后，基础研究和应用基础研究分别得到关注。

配合型府际关系→跟随型府际关系。2006年前是配合型府际关系，2006年后是跟随型府际关系，这样的代表主要有安徽省和福建省。这两个省级行政区的主要特征是：在2006年前，政策目标和政策工具上是以实现基础研究突破为主；在2006年后，政策目标和政策工具上是以实现应用基础研究突破为主。

4 结论与启示

研究结果表明，当前中央政府和地方政府在基础研究政策过程中整体上尚未形成良好的协作关系，中央政府利益的长期性和地方政府利益的短期性在基础研究政策方面表现突出。从府际关系类型来看，府际关系类型与区域研发投入水平呈现较强的相关关系，通过对31个省级行政区2000—2016年的研发经费和研发强度数据排名发现，呈现出协作型的府际关系基本上是研发经费和研发强度排名相对靠前的省级行政区，而配合型和跟随型的府际关系代表主要是中西部地区和东三省地区。这与基础研究的特征存在很大的关系，不确定性、外部性和重大意义性使得高投入不一定会带来高回报，拥有一定经济基础的省级行政区才有实力开展实质性的基础研究。从府际关系演化类型来看，随着经济的发展和区域创新能力的提升，地方政府对基础研究的重要性认识逐步加强，一些省级行政区开始承担开展和部署基础研究的责任，如广东省和浙江省，政策逐步在基础研究方面收敛，未来的基础研究在这些区域可能会有新的突破。一些省级行政区在拥有较强的基础研究优势的同时，亟需加强应用基础研究，如安徽省。

从长远来看，只有协作型的府际关系才能实现中央利益和地方利益的均衡统一，更好地促进基础研究的引领发展，但区域经济发展不均衡的特征，使得多种类型的府际关系并存的现象突出。因此，基于经济发展的情境特征和地区的特色优势发展基础研究，而不是一味地配合或者跟随中央政府在基础研究政策的布局战略，才能有效提高中央政府和地方政府部门间协作的效益，才能有效突破我国产业核心技术受制于人的困境。