精准扶贫与土地利用功能区创新融合的实证研究

钟文 钟昌标

摘要[目的]土地利用区划研究不仅对土地资源可持续利用有重要作用，也是扶贫开发的重要抓手。探索如何将扶贫因素纳入土地利用功能区划分标准，实现扶贫开发与土地利用功能区的创新融合，并进行实证研究。[方法]运用文献综述法分析二者融合的内在机制;综合分析法和专题地图叠加法进行土地利用功能分区;演绎法划分实施扶贫开发战略的土地利用保障区;空间迭置法构建芒市土地资源利用与扶贫开发统筹协调发展的措施体系。[结果]将全县划分为5个土地利用功能区域，并构建了基于扶贫开发的土地利用功能区划管制措施体系。[结论]理论探讨精准扶贫与土地利用功能区划的创新融合，为精准扶贫提供了新的切入点;通过实证研究，提出各功能区土地资源利用与扶贫开发统筹协调发展的措施体系，对芒市乃至类似地区土地扶贫开发利用具有一定的借鉴价值。

关键词精准扶贫;土地利用功能区;创新融合;区域统筹发展

中图分类号S-9文献标识码A文章编号0517-6611（2019）03-0255-07

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2019.03.078

当前，扶贫工作已经成为我国经济社会的重要任务，并且扶贫工作已经深入至“不能让一个贫困户落下、不能让一个民族掉队”的精准扶贫阶段。以精准扶贫为指导，如何进一步提升扶贫效果成为目前扶贫工作面临的主要问题。由于我国贫困人口主要集中于西南边疆等地区，地广人稀，农业收入是居民主要收入来源的等特点，因此提升土地开发效率成为提升扶贫效果的重要渠道[1-2]。土地开发的有效手段之一，在于土地利用功能区划分，合理的土地利用功能区划，能够有效的促进土地开发效果[3，10]。因此在土地利用功能区划过程中合理纳入扶贫开发因素，更加有助于“有的放矢”的展开针对扶贫工作的土地开发利用，进一步提升精准扶贫的效果。然而，目前各地的土地利用区划标准仍然沿用早期的标准，主要以城镇化水平、人均土地面积、森林覆盖率、坝区面积比重、农用地平均第一产业产值等社会经济、生态环境条件类指标为主[4-6]，缺乏扶贫因素的融入，不利于通过提升土地扶贫效率，而进一步提升精准扶贫效果。鉴于此，探索如何将扶贫因素纳入土地利用功能区划标准，并以云南省芒市这一西南边疆山区县级地区为对象，将扶贫指标纳入至该地区的土地利用功能区划，实现扶贫开发与土地利用功能区的创新融合，以期为精准扶贫提供新的切入点。

1文献综述

从现有文献来看，我国不少专家学者从理论内涵[7-11]、理论基础[12-14]、分区方法[15-19]等对土地利用功能区划做了大量的理论探讨和实证研究。魏后凯、朱传耿和高国力等都分别对土地利用功能区划的内涵做了比较系统的分析，认为土地利用功能区划是土地合理利用的有利举措;王丽和樊杰等分别从协调发展视角与科学发展视角归纳了土地利用功能区划的相关理论基础，强调理论基础研究落后于规划实践的矛盾;王新涛和刘传明等系统总结了土地利用功能区划的方法;曹有辉和张广海等构建综合区划指标体系分别对安徽省和广东省展开了实证研究。

然而，国内关于精準扶贫与土地利用功能区划的文献较少，仅有从具体土地利用方式角度探讨土地扶贫的重要作用，主要原因可能是扶贫开发工作在先前没有达到此前如此高的战略高度，从而忽视了土地扶贫更为深层次的重要作用。土地既是人类社会发展亘古不变的源泉，也是区域脱贫攻坚的物质载体，本身兼备资源、资产、资本的独特属性，客观上使得土地资源对于区域发展和减少贫困具有举足轻重的作用[20]。任佳等系统总结了十多年来土地整治促进扶贫开发的重要做法和经验，为下一步扶贫开发提供了有益措施建议[21];郭健斌和常艳探讨了异地扶贫搬迁对扶贫的影响及机理分析[22-23];李红松和赵春雨分析了贫困地区土地流转的减贫作用，得出土地流转可以极大地提高农户人均纯收入和促进外出务工[24-25];李忠、严金明等研究了土地政策的减贫作用，并分析了土地扶贫的机制，为进一步制定切实可行的土地扶贫政策提供了有益参考[3，26-28]。以上研究为探究精准扶贫与土地利用功能区划的创新融合设计提供了重要的分析基础和研究启示。

该研究可能的边际贡献：理论方面，探讨了土地利用与扶贫开发的内在作用机制，进一步构建了纳入扶贫开发因素的土地利用功能区划研究体系，尝试实现扶贫开发与土地利用功能区划的创新融合，拓展了土地利用理论和扶贫开发措施;实践方面，构建了扶贫开发模式下的土地利用功能区划体系，并选取了典型研究区作为案例，这既是对土地扶贫的有益探索，也是对贫困山区土地利用助推脱贫经验的检验与推广，顺应了新时代的客观要求。总体来看，基于扶贫开发的土地利用功能区划研究既是对区域扶贫开发工作有效开展寻找新途径、新思路的有益探索，也是拓宽土地利用学科研究领域的深刻追求，有利于挖掘精准扶贫新的潜力和延伸土地利用科学研究新的方向。

2土地扶贫的内在机制分析

在全面建成小康社会的大背景下，土地扶贫是区域扶贫开发的助推剂，土地扶贫服务于区域脱贫，并影响着区域扶贫开发的效率。土地利用功能区划具有目标导向性，在遵循土地利用原则的基础上，其可以依据当前阶段的社会经济发展状况精准、合理地制定土地利用约束政策，实现土地资源利用的差别化效率，从这个层面上讲，土地利用功能区划与精准扶贫具有融合的可能性和现实基础。一方面，精准扶贫与土地利用功能区划创新融合可以实现创新性优化效应。融合精准扶贫的土地利用功能区划设计可以充分发挥土地扶贫的创新优势，既可以保证精准扶贫开发的土地需求，也可以制定区域差别化的土地扶贫政策，进而推进传统土地利用结构的优化升级，从而实现高效率的扶贫方式;另一方面，二者创新融合可以获得区域效应。精准扶贫与土地利用功能区划融合，可以打破传统土地扶贫模式，有助于推动区域一体化发展，实现区域大扶贫。该研究试图从直接作用机制和间接作用机制两个方面阐述土地扶贫的内在作用关系。

2.1直接作用机制

土地利用对于区域扶贫开发的直接作用主要体现于土地利用功能的多样性，服务扶贫开发的内在源泉，具体表现为土地整治、土地流转、级差土地收入、土地政策等对于扶贫开发所需土地资源的改善与再造。郑子敬分析了自1978年以后各个时间段的土地扶贫政策，研究发现：土地政策对不同的扶贫阶段发挥的作用也不同，自精准扶贫战略实施以来，国土资源部强调要重视土地政策的减贫效应[26]，严瑞珍等实证研究了级差土地收入与扶贫力度，强调要针对区域差异制定土地级差收入的分配政策，实现级差土地收入合理分配，可以有效促进脱贫[29]，李红松深入剖析了各种土地流转模式的精准扶贫效果，并提出了适应精准扶贫战略的土地流转选择[24]，赵春雨认为土地确权、流转为以混合所有制形式重构新农村集体经济组织提供了机遇，通过土地流转形成的新型合作社可以充分调动村两委、村民的参与积极性，产生了“内生性”扶贫效应[25]，严金明认为土地作为农民的基本生存资源和生产生活的关键保障，要充分发挥土地资源的“三位一体”属性，突出其在扶贫中的重要作用[28]，阮松涛等指出贫困区农业产业规模聚集、建设用地保障和改善农业生产条件等方面的改善，有利于帮助贫困区脱贫[27]。

2.2间接作用机制

土地利用对扶贫开发间接作用机制的发挥，主要通过经济社会发展的中间过渡变量实现，具体路径为：土地利用具有促进区域经济社会发展的目标导向，以及经济社会发展具备支撑区域扶贫开发的力量源泉。在土地利用与经济发展方面：姚成胜探究了土地集约利用与经济发展的协调关系 [30]，张琦论证了土地利用与经济发展具有耕地减少、非农用地过大的相互关系，且一般都会呈现“倒U型”的曲线变化规律[31]，张俊峰采用定量分析方法检验了土地空间异质性与经济发展的内在关系[32]，杨璐璐探讨了土地利用与经济发展转型的内在关系机制 [33];经济发展支撑扶贫开发方面：王丽艳、常兴华认为经济效率是扶贫开发效率的有力保障，以及经济发展战略对扶贫开发的重要影响[34-35]，刘绍吉探讨了区域经济发展与扶贫开发的关系，提出创新扶贫开发体制与加强基础设施并重的区域扶贫路径[36]，戈大专等论证了新型城镇化与扶贫开发的作用机制，为优化与调控新型城镇化助推扶贫开发的宏观政策提供科学参考[37]。

3研究方法

专题图叠加法是一种多图叠加的方法，并依据土地利用原则和区域政策指向实现对区域土地的功能區划分。而系统聚类分析法是依据计算机严密的算法实现土地功能区划分。一般地说，专题图叠加法划分出的土地利用区具有尺度大和认为主观性强的特征 [38]。模糊聚类分析法划分的结果则具有相对客观且准确的特性，但划分区域可能会偏离行政区划[39]。假如两种方法联合使用则可以获得较理想的结果。

3.1专题图叠加

通过专题图叠加法可以对区域范围内的土地利用类型做初步定性区划，是下一步定量分析土地资源优化配置的重要基础[40]。

3.2模糊聚类法

3.2.1分区指标体系构建。

依据数据的可获取性以及扶贫开发需要实现的战略目标，并借鉴前人研究成果，结合区域实际状况，以及参考杨子生和钟文的指标选择标准，建立了由5个指标类15个元指标组成的精准扶贫与土地利用区划创新融合的综合分区指标体系（表1）。

重点要说明的是扶贫开发指标的选取着重考虑全面建成小康社会的全局性目标，形成专门指标类，也是考虑到研究区域的贫困程度深、贫困面广的实际，其中对于扶贫开发指标选取的解释如下：贫困发生率是反映县（市）内贫困人口比例的指标，指某县（市）贫困人口数与该县乡村人口数的比率，并且参照国家对西部地区脱贫要求——贫困发生率放松至不超过3%的标准;贫困村比例是反映乡镇一级存在的贫困人口差距。这两个指标主要反映区域贫困程度和贫困状况;而贫困人口退出率是指区域脱贫人口占贫困人口的比重，集中反映区域脱贫能力。国家脱贫标准的重要衡量信息是“两不愁三保障”的实现程度，三个元指标的选取涵盖了扶贫开发成效检验的重点内容，以贫困发生率指标为主，贫困村比例、疲困人口退出率为辅，形成环环相扣的扶贫开发状态体现指标组。

4实证研究

4.1研究区概括及数据来源

芒市是云南省德宏州的州府所在地，位于云南西部，其土地总面积290 091.10 hm2（第二次全国土地调查数），其中农用地263 845.48 hm2，占90.95%;建设用地9 483.55 hm2，占3.27%;其他土地16 762.07 hm2，占5.78%[43]。同时，芒市是国家级贫困县，贫困范围广、程度深、返贫率较高。截至2016年末，芒市行政村总数为80个，其中贫困村为12个，贫困村比例达15%。见图1。

主要数据来源于芒市2017年统计年鉴资料、2017年土地变更调查数据、2017年扶贫开发统计数据及部分实地调研数据。

4.2土地利用功能分区方案

在运用模糊聚类方法进行定量分区的基础上，结合研究区域经济发展水平、扶贫开发程度和地形地貌的相似性和差异性，再进行定性分区，最终将全市划分为5个土地利用功能区域，即：城镇工矿旅游综合发展区、基本农田保护重点区、热带亚热带特色农业区、土地开发整理重点区和生态环境保护重点区土地利用区域[42]。

这一土地利用功能分区的结果无论上是从山坝分布所反映出来的土地利用状况，还是从贫困人口退出、贫困村分布反映出来的贫困程度及脱贫能力来看，基本上符合区域差异性规律，并与扶贫开发工作相吻合，符合云南芒市的客观实际，因而是合理的、可行的（表2、图2-图5）。

5基于扶贫开发的土地利用功能区划管制措施体系

5.1明确定位，实施差异性的区域发展战略措施

充分利用各土地利用功能分区的结果，确定各功能区土地利用发展的功能导向，并针对各相应功能区土地利用的自身特点以及存在的问题，对应制定一系列的措施方案，合理引导各功能区的土地利用扶贫方向，确保区域土地资源的可持续利用。例如在城镇工矿边贸旅游综合发展区范围内，依据国家和地区计划的城市规划和各类产业发展导向，确定各类用地结构和布局，根据区域土地资源供给状况，尽可能的给予建设用地指标，通过城市规模的扩大和工矿企业的聚集发展，发挥规模、聚集效益，通过工业化发展有效带动区域城镇化水平的提高，同时应该紧紧围绕国家对外贸易政策和旅游发展的大方向有步骤、有计划的实施土地资源的开发利用，并充分考虑当今区域内部面临建设布局混乱、乱挖乱开采矿产资源导致景观破坏的问题，实施科学规划、开展土地复垦等一系列的针对性政策和措施，这是统筹区域土地资源合理利用的重要保障条件之一。

5.2合理分配规划指标，促进区域土地资源协调利用

在区域扶贫开发与土地利用现状的基础上，努力实现土地利用功能区域扶贫开发的创新融合，合理配置各个区域的土地利用规划指标，应该从各功能区资源、人口和环境基础状况出发，合理考虑今后功能区发展的方向和功能定位，合理分配各类土地利用规划指标。对经济高速发展区域相应的给予更多的指标倾斜;重点的生态保护区应该尽量避免给予过大的耕地保有量和基本农田保护量指标，严格保证生态区内的森林覆盖率，防止大规模的土地开发活动引起的生态环境恶化现象。总之，针对不同区域的情况进行有差别地分配各类土地利用规划指标，对统筹区域土地利用具有重要的意义。

5.3制定差异性的区域土地用途管制规则

不同功能区具有不同的土地利用特征和扶贫开发基础，对应不同的土地利用问题和扶贫开发困境，因此，应该根据各功能区的情况，制定差异性的区域土地用途管制规则。城市发展区内要给予城市发展以充分的发展空间，从区域功能发展导向出发，对各类土地资源进行合理的优化配置，依据《国家产业结构调整指导目录》的要求，对限制或淘汰发展的某些产业项目如高档别墅、高尔夫球场等项目，要严格限制土地使用权的审批。土地利用的生态环境保护重点区域内部，要确保较高的森林覆盖率，严格保护水源地区域范围内的生态环境，禁止大规模的土地开发利用活动，保障自然保护区范围生物多样性及生态环境不被破坏;在基本农田保护区内严格落实《基本农田保护实施条例》，保证一定的基本农田保有量，确保区域粮食安全问题。

5.4实施区域整合战略措施，优化用地布局

充分考虑不同区域土地利用发展功能导向的一致性，实施区域资源的有效整合战略，对统筹区域土地利用具有重要的意义。例如通过有效整合风平-法帕的区域资源，有效统筹了两个行政区域间的协同发展。同时通过整合芒市-城郊-象滚塘地区范围内的城市、工矿、旅游资源，进行城市、工业园区的及旅游区的开发建设，对统筹三个区域的发展具有重要的意义。实施区域资源的有效整合战略措施，打破行政界线的干扰，从整个区域的视角合理确定各区域的功能地位，是统筹各功能区域内部土地资源的合理利用的重要途徑之一。

6结论与启示

该研究从精准扶贫视角出发，试图探索如何将扶贫因素纳入土地利用功能区划标准，实现扶贫开发与土地利用功能区划的创新融合，在广泛阅读与吸收国内外土地利用区划研究的基础上，结合区域精准扶贫理论脉络，理清扶贫开发与土地利用的相关关系和紧密契合点，进一步论证扶贫开发纳入土地利用区划标准的可能性与现实性基础，并依据区域自然环境条件、社会经济状况、土地利用特点及扶贫开发水平等的相似性和差异性[43]，初步构建一套科学可行的土地利用功能区划综合评价指标体系;最后应用综合分析法和模糊聚类分析方法对芒市进行实证研究，将全市划分为5个土地利用功能区域，并探讨了芒市精准扶贫与土地利用统筹的措施体系。

基于研究结论，本文的研究启示如下：（1）创新土地扶贫方式，充分利用好土地政策的减贫效应，切实发挥土地资源对于区域扶贫开发的促进作用。（2）依据区域禀赋差异，挖掘土地利用与扶贫开发的创新融合潜力因素，制定符合区域差异的土地利用政策和扶贫开发措施，实现区域协调一体化发展。（3）围绕扶贫开发的土地利用区划探讨是对区域土地扶贫研究的深化和细化，为精准扶贫提供了新的切入点。

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