公共危机事件中政府公信力困境与应对的思考

孙晓娟 王青梅

[摘 要]随着当代社会进入风险社会，危机事件频繁发生，对人们的生产生活造成较为恶劣的影响。党的十九大报告中指出，将国家安全置于战略高度，这在顶层设计上确立了其地位。国家安全能力是国家治理体系与治理能力的有机组成，需引起各级政府的高度重视。公共危机作为危机的一种类型，事关人民群众的生命财产安全，往往与社会稳定性紧密相连，同时也体现政府的公信力与形象。政府公信力是维持政治稳定和促进社会发展的基石，同时也关系党的执政合法性基础。对于公共危机治理，学术界有两种不同的看法，一种将其视为“吊诡的问题”，另一种则是将其视为“驯服的问题”。通过比较发现，当前我国较多的人为性公共危机事件都是由于地方政府的不当行为导致的，最终导致公众对政府的信任下降并产生一系列的舆论危机。因此，本文将人为性的公共危机事件视为“驯服的问题”，试图建立常态化的公共危机治理机制。以长生生物疫苗事件这一典型事件为案例，通过利益相关者模型探究各环节中地方政府、药监局、执法部门以及当地疾控中心等责任主体的行为表现，发现由于地方保护主义的存在、监管部门的缺位、执法部门的漠视以及隐形利益输送的存在等问题，最终导致政府公信力流失，形象受损。基于原因分析，提出系统的改进措施包括打破地方保护主义、完善行政问责机制、建立惩罚性赔偿机制、加强基层反腐力度等以减少公共危机事件发生概率，及时提升政府公信力，挽回政府形象。

[关键词]公共危机;政府公信力;利益相关者;长生生物疫苗

[中图分类号]D01 [文献标志码]A [文章编号]1000-8284（2019）03-0070-06

一、问题的提出

现代社会是一个充满高度复杂性与高度不确定性的社会，跨界危机成为21世纪的主要危机。这意味着对政府的治理能力提出了更高的要求，不断适应社会发展的需要，也是国家治理能力与治理体系现代化在微观层面的具体体现。在公共危机事件中，政府的公信力作为一个重要变量影响着危机事件解决的程度，政府公信力的高低与公共危机事件的解决难易程度成正比例关系。较低的政府公信力更容易引发次生舆情危机，造成更深远的社会影响。民主政治中的政府应是责任政府，其所相关人员都是责任主体[1]。较高的政府公信力意味着社会秩序和政治结构的稳定和良好的市场环境，从而为政府行政提供合法性基础。十九大报告中将国家安全即“统筹发展和安全，增強忧患意识”纳入其中，提出要“提高防范和抵御安全风险能力”，这充分体现出政治层面上对危机管理的顶层设计。政府公信力的产生有着深远的思想源泉，从中国古代的行政诚信到西方的社会契约论，无不反映出政府公信力的重要性。如何在危机社会中构建政府良好的公众形象，推进政府的公信力建设，是当前政府的重点课题。

政府公信力建设有利于降低政府的行政成本，有利于提升民众的满意度，营造一个较为平稳的社会环境。对公共危机的治理，学术界有不同的看法，大体上可视为“驯服的问题”和“吊诡的问题”。前者将重点置于如何对公共危机事件的通用问题进行常态化的制度规范，以减少此类事件的发生。后者着重论述了在公共危机发生的当时，政府、媒体包括公众各主体的行为互动关系。我国当前较为重大的公共卫生危机事件，大多是人为导致的危机，而此类危机可通过事前的制度规则形成常态化管理。本文试图将公共危机视为“驯服的问题”，提出相应的制度建设，为政府公信力建设提供制度保障。本文试图通过采用利益相关者模型，以一起典型的公共危机案例为切口，深入剖析危机事件中各方的利益诉求与行为分析。为政府提供公共卫生事件管理的行为建议与参考框架，提升政府治理能力，建立健全完善的国家安全体系，塑造政府形象。

二、 文献评述

目前学术界较为公认的是罗森塔尔对危机的定义，他认为危机是一种情境，这种情境由于时间紧迫性与高度不确定性要求人们做出关键性的决策[2]。在张成福看来，危机的出现或者爆发会影响正常的社会秩序，对人身安全、财产安全以及生存环境造成威胁，必须由政府加以干涉的紧急事态[3]。公共危机属于危机的一种，是指发生在公共组织（相对于私人部门）中的危机事件，具有公共性。夏书章将公共危机界定为危险境况与非常事态，其后果是损害公共利益，影响社会运行，引发公众恐慌，为此需要政府公共部门的紧急应对和处理[4]。公共危机事件的爆发不仅会直接影响社会的稳定，而且会威胁人民群众的生命财产安全。从中可以看出，公共危机具有突发性和紧急性以及高度的不确定性。这些特征要求人们对危机的反应更为迅速，且要求人们做出正确、合理的决策。能否在危机情况下做出正确的决策，考验着政府的行政管理能力及其行政效率，危机管理的过程中也彰显着政府的形象。

目前学术界对于“政府公信力”进行了较为全面的论述，分别从静态和动态两个层面进行探讨。首先，从静态视角来看，详细阐述了政府公信力的双方主体、作用、媒介等方面的影响。一种是以公众的主观感知为依据对政府公信力进行界定。从公众的立场出发，强调公众的态度，认为政府公信力是公众对政府行为是否符合其期待并提升其满意度的主观评价。另一种是以政府为主体进行界定，陶振认为政府公信力是政府依靠自身行为与能力争取社会公众的信任与支持的心理状态，体现了政府部门的权威与影响力，属于公权力合法性的来源。朱光磊和周望从政府公信力的作用进行界定，认为政府公信力是一种重要的执政能力[5]。是政府及其工作人员能否使其公共管理与政策执行取信于民[6]。还有一种是对政府公信力中信息传播媒介的重要性进行了论述。王明通过案例研究方法发现信息沟通机制有利于解决信息不对称问题，是政府公信力的必要因素[7]。

其次从动态视角看，对政府公信力的界定，从双方互动关系、政府公信力的演变机理等方面进行了具体阐释。陈永国和钟杨强调了政府与公众两者之间的互动关系，认为政府公信力的建设既要重视政府的公共服务及管理的主动表现，又不能忽视群众对于政府公信力的评价，两者要协调互动才有利于政府公信力的建立[8]。侯俊东和肖人彬通过多案例研究方法对政府公信力的内在演变机理进行了深度介绍，发现不同的影响因素对政府公信力有不同的驱动机制[9]。综合来看，政府公信力是指在政府及其工作人员即公务员对公共事务进行管理的过程中，凭借其自身行为及良好的素质，树立良好的政府形象，奠定政府行政坚实基础的合法性保障。有利于提高民众的满意度，满足公众的期待，获得民众信任。

综上所述，公共危机具有公共性，关系到公众的切身利益。为了维护公共利益，政府在公共危机治理中扮演着不可或缺的角色。因此，对公共危机的处理必然也在政府的职能范围之内，政府在公共危机中所扮演的角色会影响政府的形象与其公信力的建立。

三、 分析框架与案例选择

（一）分析框架：利益相关者模型

利益相关者理论最早用于分析企业中相关利益者对企业决策与管理造成的直接影响或潜在影响，其包含描述精度、工具性权力与规范性效力等三个方面[10]。该理论经过Thomas Donaldson、R. Edward Freeman、Michael C. Jensen等代表性人物的发展，适用范围与领域不断扩展，由私人领域逐渐进入公共领域，由私人部门危机管理扩展到公共危机管理。最早使用“利益相关者”概念的安索夫认为，为了实现公司的治理目标，不仅需要平衡股东与管理人员之间的利益关系，还需要协调其他的与公司治理有关的所有内外部人员，包括供应商、顾客、政府、股东、管理人员和其他员工等等。之后诸多学者对此概念不断进行完善和补充，其外延不断扩展，Freeman认为利益相关者是所有能够影响到企业战略目标实现的，或者受企业目标影响的群体或个人[11]。对于公共危机事件而言，利益相关者包括导致危机行为产生、对危机行为做出反应的，以及受到该行为负面影响的各种不同主体。罗伯特· 希斯采用危机生命周期的发展过程，认为公共危机事件中的利益相关者包括危机的诱发者、危机的反应者、危机的受害者以及危机的旁观者[12]。

利益相关者理论的核心在于，为了实现组织目标，需要利益相关者系统性地参与，致力于整体利益的实现，而非某个主体利益。只有这样，组织才具有持久性。利益相关者模型涉及诸多主体，米切尔和伍德通过利益相关者属性即合法性、权力性和紧急性三个维度识别利益相关者，对其进行分类并采取不同的策略选择[13]。沙勇忠借鉴“米切尔评分法”，根据利益相关者的相关度、影响力和紧急性将公共危机中的利益相关者分为核心利益相关者、边缘利益相关者和潜在利益相关者[14]。核心利益相关者对组织目标的实现起着关键作用，次要利益相关者与组织的关系依附于核心利益相关者与组织的联系。

因为政府相关部门在危机治理常态化的制度建设中起着主导作用，本文侧重充分发挥核心利益相关者的作用，以减少类似事件的发生，进一步提升治理水平。根据利益相关者理论，通过公共危机事件中各主体对政府公信力的影响程度识别出核心利益相关者包括地方政府、地方政府的监管部门、对接的当地疫苗防控中心以及行政部门。

（二） 案例的选取：事件概况与选取理由

事件概述：在2018年7月11日之前，长生生物公司的内部员工将实名举报信送至国家药监局。7月15日，国家药监局发布公告称长生生物公司存在严重违规行为，其生产的冻干人用狂犬病疫苗存在生产记录以及产品检验记录造假行为，严重违反了《药品生产质量管理规范》，责成相关部门收回涉事公司的生产证书。7月16日，长生生物公司发表声明：已将问题疫苗全部召回，并对近几年的疫苗实施市场检验，发现并未有不良市场反应。7月17日，长春生物再次发表声明称已停止相关疫苗的生产，且此次涉事疫苗并未流入市场，保证其上市的狂犬病疫苗均符合国家标准。7月19日，长生生物称其已收到药监局针对其违法违规行为的《行政处罚决定书》。然而即使连续三次发表声明，也无法平息民众的怒火。此事一经公开，便受到舆论的持续关注和讨论，其热度迅速上升，在各大网络社交平台上引发爆发式增长。同时，公众也联系到2016年的山东省“假疫苗”事件。

案例选取理由如下：长生生物疫苗事件是一起典型的公共危机事件，并严重损害了政府公信力。2016年，政府对“假疫苗”事件的回应是保证其监管水平达到世界级，而时隔两年此类事件却再度上演，这让公众愤怒的同时也对政府行为产生怀疑。此次疫苗事件引发了重大社会舆论，使国人对于政府的信心急剧下降，引发公众的信任危机，损害了我国的国际形象。本文试图通过对事件中政府行为的分析来探究各部门在当中所扮演的角色，并针对性地提出行为建议，提升政府的公信力建设能力，减少此类事件发生的概率。降低大型人为公共危机带来的经济损失及社会舆论影响。

四、政府公信力缺失的原因：基于利益相关者模型的分析

在此事件中，根据利益相关者理论，主要包括地方政府、药监局、执法部门和疫苗防控中心领导（见图1）。地方政府在疫苗的生产环节、药监局在疫苗监管环节、执法部门在行政管理环节与疫苗防控中心在采购环节的一系列行为的综合导致了长生生物事件的发生。

（一） 疫苗生产环节公信力危机：地方政府保护主义滋生疫苗生产厂商的逐利心理

分税制改革后，地方政府的财政收支结构不平衡，且面临着较大的缺口。于是当地企业的利润就成为地方政府财政收入的主要来源。作为一家有着年营业利润上亿的疫苗供应商，长生生物疫苗占据着优势市场地位。对于地方政府而言，巨额利润的背后同时意味着税收的增加，成为地方财政一笔可观的经济收入。在晋升锦标赛背景下，地方政府官員的晋升与经济绩效相挂钩。GDP成为政府官员政绩的主要衡量指标。在这一制度激励下，当地政府大力扶持长生生物公司的发展以追求经济利益最大化，获得较强的经济竞争优势。由此在地方发展型的利益驱动下产生地方保护主义。地方保护表现之一就是纵假护假，在经济利益的驱动下，消极执法甚至包庇违法行为[15]。在地方保护主义下，地方政府运用行政权力采用各种手段保护长生生物公司的发展。在此制度环境中，长生生物科技有限公司一家独大，对疫苗的生产与分配均居于支配地位。地方保护主义使得疫苗供应商在巨额利润的驱动下，一味追求市场效率和经济利润，忽略了其所应承担的社会责任。

（二） 疫苗监管环节公信力危机：药监局的监管缺位导致疫苗生产部门的侥幸心理

此事件始于长生生物内部员工的实名举报，而非药监局的抽检。疫苗作为一种准公共产品的供给，药监局对其进行监管是职责所在。在调查小组入驻长生生物公司进行调查时，发现另一批不合格的疫苗，其数量高达数十万之多。这凸显出在疫苗生产中相关部门的监管缺位，存在严重失职与不作为等问题。对长生生物公司来说，质量低劣的疫苗产品以及生产记录造假等行为能够极大地降低企业生产成本，获得更高利润。长生生物公司做出经济利润优先，质量其次的选择，以获取更高经济利益。而促使长生生物公司做出这一选择的是监管部门对疫苗质量的监管缺位。根据里格斯的行政生态模式可知，我国当前处于过渡社会的行政模式，属于棱柱型模式。由于我国当前正处于社会转型与改革深化阶段，棱柱型模式的三个特征即异质性、形式主义和重叠性同时并存。监管缺位问题正是其中形式主义的体现。虽然设立了各种法规制度，但却形同虚设，起不到实际的约束与规范作用。在这种监管的形式主义下，政府规制失灵，疫苗生产厂商不再忌惮政府的权力介入，大肆追逐自己的经济利益。

（三） 行政管理环节公信力危机：执法部门对屡屡发生疫苗事件漠视，助长了企业的机会主义行为

早在2017年，长生生物就因百白破疫苗检测结果不符合规定被处以行政处罚，罚款金额达344.29万元，据悉该数额只相当于长生生物两天的营业利润。同时，作为涉案疫苗流入量最多的山东省食药监局对此次的事件结果却是不予公开，这足以反映出执法部门的态度。除了处罚数额较低外，执法部门的处罚程序也不符合相关法律规定，在此次疫苗事件爆出之后，还有多起疫苗事件被揭发，有的甚至造成了严重后果却未引发较大的舆论关注。在对疫苗的管理中，企业与公众双方本就处于信息不对称状态，且公众不能完全识别疫苗生产全过程的问题，在这种情况下就需要相关执法部门的介入，以克服企业的机会主义行为。

（四） 疫苗销售环节公信力危机：相关疫苗防控中心的隐性利益输送导致腐败与寻租行为

根据公共选择理论，政府部门也符合经济人假设，并非是追求公共利益，追求部门或者自身利益最大化。相关资料显示，长生生物及其母公司曾涉及十余起行贿受贿案。公司的销售人员通过向当地疫苗采购方提供好处费和回扣款等利益获取疫苗采购上的顺序或者数量优势。这说明在生产与流通中相关部门之间存在着隐形利益输送关系。同时，据调查，长生生物公司在疫苗研发阶段的资金投入远低于销售阶段的投入，后者的资金流向可想而知。公共产品的供给是基于委托代理理论，在该案例中，代理人是地方负责供给疫苗的防控中心，委托人是公众。基于之前的地方保护主义与监管缺位问题的存在，委托代理关系极其脆弱。代理人为了实现自身利益最大化，通常会以强权和欺骗等手段对付委托人，掩盖功利行为[16]。腐败便是这种委托代理关系破碎的典型表现，疫苗防控中心官员利用其采购决策权谋求自身利益。当企业将部分生产性投资成本用于贿赂政府官员时，企业同时也会将通过偷工减料来降低生产成本，以次充好。官商勾结是该疫苗事件发生的一大原因。

五、 提升政府公信力的对策建议

（一） 打破地方保护主义，引入公平竞争机制

一方面地方政府积极引入公平的市场竞争机制，发挥市场在资源配置中的决定性作用。促进地方经济发展最有效的手段是营造良好的市场经营环境，鼓励各企业的自由竞争，降低社会交易成本，形成经济发展的良性循环。对于地方保护主义不应仅仅将其归咎于政治锦标赛的产物与财政体制缺陷，而应从我国当前的经济发展模式着手[17]。因此，要打破地方保护主义，除了从形式上突破外，还要从根源上加以限制。另一方面，改革官员的晋升机制，完善配套措施，争取从源头遏制地方保护主义。首先要形成合理的绩效评估指标，打破官员唯GDP是图的思维与决策惯性。对地方政府官员的考核除了经济指标外，还应对环境保护、人民生活满意度、基础设施投入、教育和就业等社会管理方面进行评估。其次要进一步完善分税制改革，规范事权与财权对等的原则。地方政府在承担诸多公共服务职责的同时也赋予其相对等的财政支持，增强地方政府财政支出决策的回应性，强化政府的职能转变，由经济发展转向公共服务。最后要持续推进政府简政放权，减少政府行政干预的权力，调整经济发展的“中国模式”。改革开放以来，我国经济得到迅猛发展，但政府的相关部门却也出现机构臃肿、职责交叉、人员冗杂和权力膨胀等问题，因此应及时划清政府的权责边界，精简机构，减少政府的行政审批权。

（二）完善行政问责机制，强化政府监管责任

根据双向运动理论，市场经济无边界地发展扩张带来的后果之一就是企业可以自由地经营而不受任何约束。而不受约束就有可能对社会利益产生侵犯。当前引发社会公众关注的问题均是由于企业行为缺乏政府监管，包括幼儿行业的监管问题、疫苗问题、奶粉问题以及频发的滴滴遇害事件等等。改革开放以来，我国的经济体制改革都是围绕着市场化这一单向运动进行的，但随着我国治理模式的不断调整，需要在国家、市场与社会三者的关系中寻求平衡。这表明政府既要完善市场经济，又要对市场经济运行带来的负面作用加以制约。2018年我国的部门整合进一步表明监管体系愈加综合化和属地化[18]。对于社会中出现的监管缺位问题，我们必须在市场化运动社会的自我保护运动这两个方向相反的“双向运动”的张力中重新定义政府职能。由于疫苗此类食药品的专业性和特殊性，进一步明确部门之间的权责边界，防止推诿扯皮是关键，建立常态化的监管机制。政府采取保护措施，发挥监管作用，对产品生产的质量、工作环境等加以控制与监管，在微观层面完善政府监管职能的发挥，以促进我国国家治理能力与治理体系现代化。

（三）形成惩罚性赔偿机制，减少机会主义

疫苗由于会对公众的生命安全产生威胁，具有极强的专业性和特殊性，需要监管部门的严格控制与监管。疫苗事件的频频发生一方面反映出执法部门的失职与不作为，另一方面也反映出我国缺乏对企业的惩罚制度。针对前者，首先要从制度上明确監管与公共服务之间的边界，设立合理的监管职责，激发地方政府监管者的积极性，建立长效的监管激励机制。其次，应加强责任政府、服务型政府的建设，加强政府与公众之间的双向沟通，形成良性互动。针对我国当前机会主义泛滥的现状，更重要的是要从制度层面加以完善，形成惩罚性赔偿机制。疫苗问题频发，公众不禁产生怀疑，较低的处罚成本是不是在变相地鼓励企业犯罪。在国外，一旦企业涉嫌假冒伪劣、产品造假等问题，将会承担高额的罚没成本，甚至会直接导致企业经营失败，并禁止再次进入该产业。因此，需通过法律的强制作用对企业的违规违法行为进行惩罚和遏制，以起到规范与约束企业行为。

（四）加强基层反腐力度，促进廉洁行政

克鲁格正式提出寻租理论，认为行政权力对经济活动的干预导致社会福利的损失，巴格瓦蒂对寻租理论进一步发展，认为寻租与腐败作为一种非生产性成本，会造成社会资源的浪费，经济发展滞后。在我国当前严峻的反腐败高压态势下，腐败行为依旧存在。本案例也是我国反腐斗争的一个缩影，基层腐败关乎公众的切身利益，是反腐败斗争中最难清理的部分。对于纪检部门来说，不仅要“打老虎”，更要“拍苍蝇”，推动反腐败斗争与廉政建设向基层延伸。对于基层官员与干部来说，一方面要树立遵规守纪的意识约束自我行为，另一方面需依靠制度打破企业与官员之间的“合谋”、“共生”关系，营造良好的政治生态。制度建设可以从问责机制、监督机制等方面展开。此外，朱立龙和孙淑慧通过构建博弈模型，发现第三方检测机构的严格度以及严厉的奖惩机制会大大降低寻租成功的概率[19]。因此，强化第三方的监督是进行基层反腐的关键，这里的第三方主要是指外部社会监督，包括公众监督和媒体监督，发挥社会公众的积极性，促进公众参与，以权力制衡权力。

[参 考 文 献]

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〔责任编辑：刘 阳〕