论我国省以下财政事权与支出责任划分改革的若干问题

摘  要： 我国省以下财政事权划分存在问题的主要原因，是1994年分税制改革存在的不足，以及在既有的中央和地方关系的财政格局下，地方政府应对挑战的举措，以及存在的不足。当前改革面临的挑战主要是省以下政府事权与支出责任现状的形成路径、既有政府间事权的决定方式、中央现有改革政策给定的空间、财政三大改革的展开逻辑与围绕着政府职能的相关改革四个方面的影响。必须抓住改革的主要问题或关键环节进行应对。

关键词： 省域;财政事权;支出责任;改革策略

财政事权与支出责任划分改革，是党的十八届三中全会提出的作为国家治理现代化基础的财政改革的三大内容之一。2016年8月，国务院印发了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（国发〔2016〕49号。以下简称《指导意见》），在指出“省以下财政事权和支出责任划分不尽规范”的同时，要求各省区结合自身情况，“加快省以下财政事权和支出责任划分”改革的探索。目前，各省区的改革已次第展开，但从我国经济社会改革与发展进程以及目前改革的实际情况看，这一改革的目标达成，与整个国家的改革进程和区域经济社会发展中的诸多因素息息相关，因而改革必定是一个不断调适而逐步深入的过程，不可能一蹴而就。为此，需要深入认识省以下财政事权与支出责任划分存在问题的原因，认清当前改革面临的挑战等问题，才能以正确的改革战略和方式，推动改革不断走向深入，最终达成改革的目标。

一、省以下财政事权与支出责任划分存在问题的原因

我国省以下财政事权与支出责任划分存在问题的原因何在？对这一问题的回答直接关系到整个改革的方向与内容，因而这是推进改革首先需要把握的问题。

财政事权与支出责任相匹配，是现代政府职能有效运行的基本保证。财政事权即政府事权。所谓政府事权，是指“一级政府应承担的运用财政资金提供基本公共服务的任务和职责”，政府事权是政府职能在政府管理过程中的表现，其运行的物质基础是财政资金，因而在财政运行中通常将政府事权表述为财政事权。支出责任是“政府履行财政事权的支出义务和保障”{1}。在现代政府管理中，政府职能在规定的领域内表现为一类事项和一件事情，同时在管理过程中表现为对公共事务管理的决策权、执行权、管制和监督权，因而政府职能实际上是通过政府事权在不同层级和不同的部门之间配置来实现的。因此，财政事权与支出责任划分，就是在对不同层级和不同部门的事权进行划分的基础上配以相应的财力，政府事权与支出责任相匹配，就是一级政府在履行其责任和职能时有必需的财力支撑。

无须讳言，当前我国省以下政府事权与支出责任划分的现状不完全符合这一政府管理运行中事权与财力相匹配的要求。对于我国“省以下财政事权和支出责任划分不尽规范”的主要表征，目前比较一致的看法，认为主要是政府事权划分不明晰、政府事权不合理、政府间事权与支出责任不相适应、政府间财力与支出责任不够匹配、政府间转移支付制度不够完善等。[1]那么，是何原因导致这些情况的出现？我国改革开放40年来，改革的目标就是建成以中国特色社会主义市场经济为核心的现代化强国。就此而论，当前我国省以下政府事权与支出责任划分存在问题，根本上是在经济和社会转型过程中，在社会主义市场经济体制基本确立的条件下，政府管理体制改革滞后。具体言之，这一改革滞后对省以下财政事权与支出责任相匹配的影响，最主要来自以下两个方面：

1.1994年建立分税制财政体制改革存在著不足，制约了省以下政府事权与支出责任相匹配的可能

财政体制是政府管理体制的基本构成部分，也是整个管理体制的基础。现代财政构建和运行所要解决的基本问题，一是国家与私人的基本经济关系，二是中央与地方的关系，而在宪法和相关法律对前者进行了基本的规范后，后者通常是一个国家财政运行中的主要问题。1993年，我国展开了建立社会主义市场经济体制的改革。1994年1月1日起，为了解决以往所实施的财政包干制所造成的不利于社会主义市场经济体制建立的问题，即税收调节功能弱化从而影响统一市场的形成和产业结构优化，国家财力偏于分散，特别是中央财政收入比重不断下降，弱化了中央政府的宏观调控能力等，开始在全国推行分税制改革，构建新的财政体制。显然，我国推行分税制的主要目的，就是要根据市场经济的要求，在尽可能科学地划分中央与地方事权与支出责任的基础上，构建社会主义市场经济条件下合理的中央与地方关系。

如何构建社会主义市场经济体制下合理的中央与地方关系？我国选取了建立分税制财政体制来回应改革需求。分税制是现代市场经济国家普遍推行的一种财政管理模式，它是指国家各级政府之间明确划分事权及支出范围的基础上，按照事权与财力相统一的原则，结合税种的特征，划分中央与地方的税收管理权限和税收收入，并辅之以转移支付制度的财政体制。如此，分税制总体逻辑地包括四个方面的内容：一是中央与地方的事权和支出划分;二是中央与地方的收入划分;三是政府间财政转移支付制度;四是预算编制与资金调度。回顾1994年之际我国建立分税制的改革，不难发现在现代分税制构成的四个基本方面都有涉及。这其中最突出的成果，是通过国税和地税设立及相应分配比例的规定，以及配之以政府间财政转移支付制度和资金调度，确立了新的中央与地方收入划分的财权分配方式和运行机制。这一结果无疑促进了统一市场的形成和经济结构的调整，同时也明显地提高了中央财政的收入，增强了中央政府的宏观调控能力。据统计，分税制改革后，中央财政收入在全国财政总收入的比例一直呈上升趋势，至今基本稳定在50%左右。[2]

但值得注意的是，虽然在分税制改革的纲领性文件《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》（国发〔1993〕85 号）中，中央与地方事权和支出责任划分被列为推行分税制改革的目标之一，并在该文件的第三节“分税制财政管理体制的具体内容”中给出了中央与地方的事权与支出责任的划分，但由于当时考虑更多的是通过财政收入的层级配置来增强中央政府的调控能力，而没有更为全面地根据社会主义市场经济体制建设的要求，来首先重新思考界定各级政府的事权与支出范围，从而没有选择遵循先确定事权，然后核定财力，再进行税收调整的改革路径，使这一实际上是整个分税制改革的基础性改革目标并没有真正落实。这样，“在事权即支出责任的分配上则沿袭多于革新”，即除了国防、外交以及援外支出责任完全由中央承担、城市维护和建设经费完全由地方承担外，其余各项支出依然是按照行政级别归属予以划分的。在现实中，1994年所确立的这一分税制总体格局尤其是政府事权与支出责任划分至党的十八大之际没有做任何重大的修改，从而这一改革中的不足，从根本上导致了省以下政府事权与支出责任划分不合理的格局。

2.在推动社会转型和发展的过程中，在既有的中央和地方关系的财政格局下，地方政府应对挑战的举措以及存在的不足，加剧了“省以下财政事权与支出责任划分不尽规范”

从我国的现代化历程来看，1993年展开的社会主义市场经济体制的改革，要从计划经济转向社会主义市场经济，从传统的伦理政治（人治）转向法理政治（法治），并构建与社会主义市场经济相一致的新的政府与市场和国家与社会的关系，因而是国家和社会的全面转型，是中国共产党领导着我国现代化在更高的层面上的加速。在这艰巨而漫长的转型过程中，政府及其管理面临巨大的挑战，即作为一个后发类型的现代化国家，政府必须成为一个“有效政府”，或“有能力的有限政府”，在相关条件没有完全具备的条件下，率先通过自身改革和政策与制度创新，推动着经济和社会转型，并根据改革现实适时进行调整。但综而观之，省以下政府及其管理在应对这一挑战的举措，以及存在的诸多不足，加剧了省以下政府事权与支出责任划分不规范，形成了种种问题。

（1）社会转型中省以下政府经济职能定位及行使的准确性不足

政府职能的定位是政府事权与支出责任划分的前提。我国展开建立社会主义市场经济体制改革后，逐步明确了政府职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务（目前将保护环境单列，表述为五大職能），表现为财政职能即配置资源职能、收入分配职能和稳定经济职能。在这一政府职能的总体定位下，尤其在经济领域内，省以下政府该干什么及如何干的最大挑战，就是在相应的省域内政府与市场的具体关系状态下，准确定位并提供好经济类公共服务。由于经济是发展的先导和基础，加之长期以来所形成的以GDP为主要甚至是唯一指标的政绩考核制度，使得地方政府不仅直接投资于商品流通、工业项目等一般竞争性领域，还对企业特别是国有企业进行财政补贴、财政贴息等，政府实际上成了经济发展和市场开发的主体。这一持续的政府职能的“越位”，不仅使得政府事权不清，直接增加了政府支出责任，而且造成了企业对产业扶持政策过度依赖，导致了效率低下、财力资源浪费与产能过剩并存。

（2）社会转型中省以下地方政府不得不进行的事权变动，加大了既有中央与地方财政分配格局下的地方支出责任

随着我国社会主义市场经济体制改革的深入，随着公众公共服务需求的提升，从重阶级斗争转向常态的政治管理，并最终落脚于社会管理与公共服务的现代治理逻辑的重构在我国社会日益明显，[3]从而使得以往多处于“缺位”状态的政府社会管理与公共服务职能不断调整和加强。在现实中，这一变革通常是以政策的规定进而调整政府事权边界变动的。如自2003年以中央一号文件的形式将“三农”工作作为党和政府工作的重中之重后，随着政府事权的调整，各级政府承担的“三农”支出逐年增加，而且农业直补，农村公路、农村水利等基础设施建设，新农合、新农保等社会保障支出等，基本上是新增加的支出责任。又如在公共服务方面的保障性安居工程、医疗改革、养老等事宜，社会管理方面的突发事件处置、信访工作、社会维稳等，或者是对原有政府“缺位”的弥补，或者是进入风险社会后对原有的显得薄弱的工作的加强，基本上靠财政支出来保障和推动。虽然这些事项中一些被定为中央与地方共有事权，中央政府以转移支付进行支撑，但地方的事权却不断扩大，支出责任也在增加。

（3）政府管理体制的改革滞后，政府事权在政府管理体制内的决定和配置存在问题，使省以下政府事权与支出责任的矛盾更为突出

以政府管理改革为入手之端来启动全面改革，是由我国现代化类型所决定的改革基本方式，因而政府管理改革与社会其他方面的改革是一个持续的互动与调适的过程。但1993年社会主义市场经济体制改革展开后，相对于经济领域改革的不断深化和经济的迅猛发展，省以下政府管理体制改革也明显滞后：

一是省以下各级政府职能定位不够清晰。在中央政府对政府职能的总体定位下，省以下各级政府的职能定位即应该干什么，这是省以下政府事权与支出责任划分的基础。目前，我国省及省以下政府管理层级实际上分为省、州市、县区（包括县级市）和乡镇四级，虽然从政府管理资源、信息和能力的要求看，不同层级的政府在经济发展、社会管理和公共服务等方面应该承担不完全相同的职责，如农村税费改革后乡镇一级政府应主要是通过执行，完成基层的社会管理和公共服务，但由于在追求GDP的政绩体制下，包括经济考核指标在内的各种指标，也由上一级政府分解到乡镇一级政府完成。这种实际中存在的各级政府间职能定位不够清晰，职能基本一致，也就在相当程度上制约了省以下政府事权与支出责任科学划分的可能。

二是上下级政府间的权责同构。1994年分税制改革所构建的中央和地方财政收入划分的格局，确定了相当多并呈上升趋势的中央与地方共有事权，而省以下各级政府间职能的不清晰与要求的基本一致，从而形成了同一事务各级政府“齐抓共管”的管理格局，最终各级政府在纵向间职能、职责和机构设置上高度一致，呈现“职责同构”现象 。[4]“职责同构”实际上是既有财政分配格局下中央与地方，以及省域内上下级政府间所具有的职能、事权运行的组织载体和运行机制。在这一组织载体和运行机制下，上下级政府间的分工追求的，不是层级间职能的清晰、事权划分的科学，而是同一事务的具体划分和相应的支出比例大小。这样，导致了上下级政府间权力不清、职责不明，从而管理过程中或者资源互相挤占，或者双方都不管。

三是政府机构设置不合理。如上所述，政府职能是通过政府事权在政府部门间和层级间的分配实现的，而这一分配就是政府的编制管理。政府编制管理的基本方式是“三定”，即定职能、定机构和定人员，而“定机构”的依据，就是根据一项政府职能所涉及的事项类别及其特点，建立一级政府的若干管理机构或部门。长期以来，我国政府机构设置中，并没有真正落实“一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责”的现代政府机构设置要求，事权划分不够科学，部门设置不尽合理，其结果是在管理过程中或者是事权交叉，职责重叠，或者是管理事项及支出责任的决策与决策执行之间关系不顺或不匹配。在上述“职责同构”的组织承载和运行机制下，上下级政府之间部门的“对标改革”，给省以下政府事权与支出责任的匹配带来难题。

四是现有的事权决定方式，造成了省以下政府事权的层层下移，基层政府难以承担支出责任。如同中央和地方事权和支出责任划分以中央决定为主一样，省以下的政府事权与支出责任亦由上级政府决定，而且缺乏制度化的上下级政府之间协商与统筹的机制。这其中，不仅常态下的事权与支出责任的决定如此，而且由于现实发生变化需要增加或调整的事权与支出责任的决定也是如此，即在“一事一议”决定支出责任的过程中，是上级部门出台政策，下级部门按照针对此事的并非制度化规定的相关因素确定分摊比例。这样，通常是上级政府条条块块下指标、布置任务，习惯性地将事权下移，从而导致政府的层级越低，事权反而越多成为常态。现实中，一定时期内省对州市、州市对县区、县区对乡镇的财政收入分配是既定的，因而这种事权的“上面点菜、下面买单”的层层委托、层层下压，造成了下一级政府事权与支出责任的不匹配，成为基层政府执行难的一个重要原因。

二、省以下财政事权与支出责任划分改革面临的挑战

改革不是在一张白纸上画“最新最美”的图画，而是在既有条件的约束下展开的对现实的完善和发展。既有的条件包括改革事项原有的状况、改革可依赖的社会与经济条件，以及改革的制度与政策空间等。既有条件与改革目标之间存在的明显差距，或对改革目标达成存在的制约，就是改革的难点，也是改革面临的挑战。认清省以下财政事权与支出责任改革面临的挑战，是推进改革需要把握的第二个问题。

综而观之，当前省以下财政事权与支出责任改革主要面临如下挑战：

挑战之一：省以下政府事权与支出责任现状的形成路径对改革的影响

政府事权与支出责任划分及其改革，在现实中呈现财政、宪制和政治三种基本路径。财政路径认为事权划分，就是指不同级别政府的公共事务管理的事权和支出责任划分，政府事权与支出责任的改革，就是以现有的财政支出为基本依据，根据经济社会发展和政府间关系进行调整。宪制路径高度重视国家主权的归属以及中央和地方权力的初始配置结构，主要从中央与地方的初始权力构建和宪制性组织结构，来划分和调整政府间的事权和支出责任，并通常表现为依宪法和相关法律来进行划分。政治路径主要从中央与地方之间的权力互动和博弈出发，关注权力管辖对象的事务范围的动态变化，相当程度上将公共事务不是作为权力的前提和责任，而是权力的附属。{2}

任何一个国家的财政事权与支出责任划分，都是其历史发展所决定的国家结构形式和具体的社会经济条件的产物。我国现行的省以下财政事权与支出责任划分的格局，总体上是由政治方式决定的，即是我国单一制国家结构形式，以及特定的经济社会发展条件下采用计划经济的产物。如上所述，这一政府事权与支出责任的划分格局，虽随着改革开放后中央与地方关系的调整有所变革，即从1980-1993年财政上的“分灶吃饭”、财政大包干，到1994年的分税制改革，实际上是在政治路径总体决定的基础上，进行财政路径的调整，即以现有的财政支出为基本依据，根据经济社会发展和政府间关系的调整，从事权与支出责任相匹配出发，进行了一定的调整。

我国现行的财政事权与支出责任的划分的路径及其形成的既定格局，对当前省以下财政事权与支出责任改革的影响是不容忽视的，当下省以下财政事权与支出责任划分存在诸多问题，必须展开改革，但由于既有的划分路径及格局不仅奠定了以往国家稳定和经济与社会发展的基础，而且至今在政府管理中仍然发挥着基础性的作用，且由于1994年至今，我国中央与地方关系总体格局未变，因此，在保稳定以促发展的要求下，这一政治路径为基础并辅之以财政路径的事权与支出责任方式将是当前改革不得不有的制度依赖。

挑战之二：既有政府间事权的决定方式对改革的影响

在既有的事权与支出责任形成的路径下，事权在政府间如何划分？目前，根据事权配置过程中剩余权归属的不同，事权划分有分权和授权两种方式。分权方式即将剩余权划归级次较低政府的事权配置方式，这是联邦制国家通常采取的分权方式;授权方式即将剩余权划归上级政府的事权配置方式，这是单一制国家以及联邦制国家州政府以下地方通常采取的授权方式。[5]授权方式是我国现行的政府间财政事权的决定方式，表现为政府间事权划分是向上秉承、向下延续的相互衔接的过程，通常政府间事权和支出责任划分调整，是上一级政府以文件的形式下发下一级政府，规定废止原有的体制，在约定时间开始执行新的体制方式进行的。而且，由于“权责同构”等的存在，一直以来，中央政府和地方政府及地方政府间在财政事权划分的决定上，主要不是领域的不同而是层级的不同。这一过程如图1所示：

不仅如此，由于在政府管理中政府职能的实现是以事权的形式配置于不同的政府部门和机构得以完成的，因而中央与地方、上级政府与下级政府间的事权决定，实际上表现为中央、甚至各级地方政府的上级部门——即通常所说的“条条”实际上决定着大部分事权，而且，在目前上级政府转移支付成为下级政府形成财力重要组成部分的情况下，由于专项转移支付本身就是事权的“财政表象”，专项转移支付规模有多大，掌握该项转移支付的“条条”对事权的掌控能力就有多大，[6]因而“条条”在政府间事权决定中的地位更不容忽視。

虽然目前依据公共产品的受益范围来确定政府间事权划分已是共识，尤其是在国务院的《指导意见》中划分事权的第一条原则即“受益原则”，且也有学者提出，我国地方事权和支出责任的路径应由现有的“上级主导、层层下放”路径优化为“事权法定、外溢共担、超负上移”路径，[7]但目前我国财政事权与支出责任改革中，政府事权的配置方式与传统上并无区别，即改革是由国务院提出要求和推动的，其中对中央与地方事权配置的原则、内容，是由国务院决定的，而在省以下，则是由省级政府根据中央的要求进行配置的。这一事权配置方式的保留，虽然保障了全国和省域经济社会稳定与发展的基本需求，但对解决以往存在的如权责不匹配、事权下沉等问题的作用难以预期。

挑战之三：中央现有改革政策决定了当前省以下财政事权与支出责任划分改革的空间

对当下省以下财政事权与支出责任划分的改革，《指导意见》明确了改革的目标，规定了改革的五项基本原则，即受益原则、效率原则、权责利相统一原则、激励地方主动作为原则、支出责任与财政事权相适应原则，并规定了中央事权、地方事权和共同事权三类事权类别。依此，《指导意见》给出了中央和地方的事权划分（见下表）。

有研究指出，上述中央和地方的事权划分与现实相比较，虽略有出入，但基本上就是对我国目前（或2015年）的事权分配方式的认定和再现，而且，如果把中央支出占比超过70%作为中央事权的标准，地方占比超过80%，且其支出中来自专项和“整块”转移支付资金占比不超过10%作为地方事权的标准的话，明显的改变就是“共同事权的范围被泛化了”[8]。这一情况是值得注意的。一方面，如果说从规定的事权划分清单同以往比变化不大的话，正是在事权形成路径和事权配置方式不变的情况下，改革的目标似不难达成。另一方面，在现有的财政事权制度下，在“条条”改革客观上滞后的情况下，围绕着共同事权政府间支出责任分担等关键性问题，要实现解决当前省以下财政事权与支出责任不匹配所存在种种问题的改革目标，也充满了种种不确定。

挑战之四：财政主要改革的展开逻辑与围绕着政府职能的相关改革的影响

一是财政主要改革展开的逻辑对省以下财政事权划分改革有影响。党的十八届三中全会提出的作为国家治理现代化改革基础的财政改革的基本内容，包括预算、税收和政府事权与支出责任相匹配的改革。如果从所规定的改革的五项原则来看，财政事权与支出责任改革的逻辑，似应在合理界定一级政府事权的基础上，赋予其相应的财力。为此，需要在准确把握纯公共服务的决定权、执行权与支出责任，准确把握区域经济社会发展程度上决定地方性公共服务（即地方财政事权）的基础上，以保证地方政府有履职需要的财力为基本目标之一，在预算改革（涉及事权的主要是转移支付）和税收改革（涉及事权的主要是相应的税种的调整，以及中央与地方分成比例）中进行相应的调整。但现实是，预算和税收改革均先于财政事权与支出责任划分改革展开，如对地方财力有明显影响的“营改增”改革已于2016年内基本完成，这就在很大程度上决定了省以下财政事权与支出责任改革的空间大小和改革时限长短。

二是围绕着政府职能展开的多项改革的次第展开，既互为支撑又相互制约。2013年以来，围绕着当下我国政府与市场和政府与社会的关系，以政府职能改革为核心进行了政府管理的多项改革。首先是基于“三定”原则，即定职能、定机构和定人员，又一次进行了机构调整和大部制改革。随之是“放管服”改革和政府的“三个清单”改革。“放管服”改革是多年来持续进行的简政放权改革的深化，不仅“放”的力度前所未有，在商事制度改革方面取得了重大突破，而且力求在“放”的基础上管好和服务好。“三个清单”改革即根据“法无授权不可为”“法无禁止皆可为”和“法定职责必须为”的要求，确立各级政府的权力清单、责任清单和企业投资负面清单。总体上看，这一系列围绕政府职能进行的改革，实际上是在明确社会主义市场经济条件下政府的基本职能即经济调节、市场监管、社会管理、公共服务和环境保护后，去除了政府不应具有的事权，同时对应有的事权在政府间、政府部门间的配置进行了必要的调整，推进了建立与社会主义市场经济相适应的法治政府、责任政府和“有效政府”的进程。但同时，由于这些改革在上下级政府间都是对标改革，且基本上是在维持现有相关规定条件下的事权基础上进行的，这既给当前省以下财政事权与支出责任改革提供了支撑，但又在相当程度上成为改革的一种约束。{3}

三、推进省以下财政事权与支出责任划分改革的几点思考

推进省以下财政事权与支出责任划分改革的对策方案，是展开并推进改革不断深入之必须。国务院的《指导意见》对当前财政事权与支出责任划分改革已做出了总体布置，这是推进省以下改革的基本依据。从目前改革的实际看，在认识省以下财政事权划分中存在问题的原因，认清改革面临挑战的基础上，还需要对以下若干改革的关键问题或环节进行认真的思考。

1.把握省以下财政事权划分改革目标内涵与任务的基点

根据《指导意见》提出的改革的总目标，当前各省围绕着形成省以下的“事权界定清晰、支出责任明确、收入分配合理、转移支付规范、体制运行高效”的财政体制的共识，[9]制定了各自改革的目标。从设定改革目标包括的具体任务来看，由于《指导意见》依据中央事权、地方事权和共同事权的类别，具体给出了各类事权的基本范围，省以下可以在原有基础上对标进行改革调整，因而“事权界定清晰”虽有难度，但也有较大的探索空间。“支出责任明确”“收入分配合理”和“转移支付规范”等指向的，是政府间支出责任的比例、省以下财权和财力状况，以及转移支付及其额度等，涉及面更广、涉及的关系更复杂，如从目标指向任务，任务达成目标来看，更需要有操作性的指标或量化要求来规定和表达。但从各省改革目标确定来看，没有这些内容的具体表达（实际上在当下也不可能有）。这些任务的具体化甚至量化，实际上就是一定的中央与地方关系和相应的省域内政府间关系在财政上的具体表达。因此，虽然在当下不可能具体或量化，但却应当根据我国中央与地方关系的调整变化趋势，把握好这些内容具体或量化的基点。

对改革任务的具体化或量化，取決于改革最终要形成的财政格局及其运行的要求。那么，省以下财政事权与支出责任改革是否要形成一个与现实完全不同的财政格局呢？答案是否定的。其原因在于，一方面，现有的整个国家和省以下的财政事权与支出责任划分，是1994年以来我国基于建立社会主义市场经济体制需求展开改革的结果，尽管有诸多不尽如人意之处，但总体上支撑了社会的稳定和经济的发展;另一方面，当代世界主要国家的实践表明，一定的国家结构形式与一定的事权配置方式是相结合的，其形成路径也有其客观必然性。因此，推进省以下财政事权与支出责任改革，应该从既定的国家结构形式的要求出发，在维护现有的财政总体格局下探索通过相应的理论与方式进行必要的调整，从而建立一个与中国特色社会主义市场经济体制相一致的省以下财政格局。这是理解和把握省以下财政事权划分改革目标内涵的基点，也是对相应挑战的化解。

2.确立动态调整、逐步推进改革战略

省以下财政事权与支出责任划分改革，是对中央政府政策的執行，改革的实际展开，是在中央政府政策的要求下省以下改革政策的制定和实施。一方面，任何一项政策的制定，曾如美国政策学者林德布罗姆所说，不是一个完全的理性过程，而是社会中阶级、阶层和利益集团的博奕结果，是对以往政策行为的不断补充和修正的过程。[10]另一方面，作为确定改革目标内容基点的完善社会主义市场经济体制的改革，以及相适应的政府管理改革正在前行，尤其是现实中作为省以下改革基本前提的“条条”的相关改革更是“在路上”，因而改革不可能执行一揽子计划，一次性解决，而是实施渐进改革战略，动态调整，逐步推进。

《指导意见》对省以下的改革，要求在2017-2018年取得突破，在2019-2020年完成基本领域改革，这实际上已提出了分阶段的渐进改革方式。但从实际情况看，当前省以下改革的方案大多没有从现实条件出发，来确立改革的阶段性目标，而是涉及了外交、公共安全、教育、医疗卫生、环境、交通、社会保障等几乎所有领域，力图全面突破，一步到位。现实证明，这样做操作性不强，更难以达到预定目标。{4}因此，需要适时地进行改革方案的动态调整。如可以根据当前中央政府部门改革的情况，以及现有省以下政府间政府的实际财力的情况，重点明确和强化省级政府的支出责任，保障和维护县区政府的财政事权积极性;通过有效授权，合理确定市县财政事权，使基本公共服务受益范围与政府管辖区域保持一致，激励县区政府尽力做好辖区范围内的基本公共服务提供和保障，等等。

3.注意增强改革针对性的基础性工作

推进省以下财政事权与支出责任划分改革的一项基本要求，就是改革的针对性。从当前省以下财政事权与支出责任划分存在问题的原因，以及改革面临的挑战来看，要提高改革针对性的一项基础性的工作，就是对省域内市场经济体制的状况，以及经济社会发展程度有准确的把握。因为如前所述，合理的政府职能是正确划分事权的前提，而一定经济社会发展程度下政府与市场的关系、政府与社会的关系，决定着政府职能即政府应该干什么和如何干。而且，财政事权的基本内容是公共服务，在信息化社会和全国统一大市场逐步形成的情况下，对全国统一公共服务均等化保障的地方财力的配套，以及地方性公共服务的能力高低，通常与地方经济社会发展和财政状况成正比。

不仅如此，财政事权与支出责任划分改革的推进，还与省以下政府能力的状况有关。政府能力构成除了财政因素外，还与组织体制与人员素质等密切相关，因而还必须关注和把握具体的省域内政府管理改革现状，如从1978年至今，我国政府管理总体上展开了从传统行政文化到现代行政文化、从人治行政到法治行政、从硬性体制到弹性体制、从大政府到“有效政府”、从权威行政到服务行政的变革，那么，在指定区域内，哪些改了，改到什么程度，哪些没改，都需要通过专业化的评估，从而为政府间事权的准确划分打下基础。

4.加强省以下财政事权改革的组织保障工作

政府事权划分的依据是政府职能，而改革开放以来尤其是1993年社会主义市场经济体制改革展开后，政府职能的改革就是整个政府管理改革的突破口。党的十八届三中全会以来，从国家治理现代化的要求出发，围绕着政府职能，先后展开了财政三大改革、大部制改革、“放管服”改革和政府权力清单改革等。如前所述，这些相继展开的改革既相互支撑，又相互制约，客观上影响了稍后展开的省以下财政事权与支出责任的改革进程。因此，基于党的十九届三中全会后正在展开的省以下党政机构改革，应该从组织上加强对省以下政府管理改革的统筹。加强统筹至少需要进行以下的探索：

一是建立省域的政府管理改革领导小组。因为当前围绕着政府职能改革的不同的改革分属于不同的部门领导和负责，如财政的三项改革由财政部门负责，机构与三定改革、“放管服”改革和权力清单改革则归属于党的编制办公室领导和负责。这些改革虽然有着极专业的一面需要归口负责，但相互之间又影响制约，如归党委的编制办公室负责的“放管服”改革，由于改革实际上已不是单纯的简政放权，而是基于社会主义市场经济的要求的政府职能与职权配置的调整、行政方式的改革等，根本上是整个政府管理的转型和行政权力结构的重塑，必须从更高的层面统筹改革，正因为如此，2018年7月25日，国务院正式成立了由韩正副总理任组长的“国务院推进政府职能转变和‘放管服改革协调小组”。

二是建立省一级的政府事权与支出责任划分工作协调委员会。政府事权与支出责任划分改革，虽然主管是政府的财政部门，但从政府事权内涵及上述改革的条件和涉及管理范围来说，在当前我国的公共管理体制下，还涉及编制管理等部门。同时，由于社会主义市场经济体制的确立，我国政府间的上下级关系，已从传统的单纯的下属关系转变为既是下属也是地方利益和发展的代表者的关系，即有了上下级政府间为了地方的稳定和发展而存在的博弈关系。因此，政府事权与支出责任的划分，还涉及州市政府。不仅如此，现代公共管理已从传统的政府作为唯一主体、权力单向度行使的传统的管制型治理，走向了多元主体参与，协同共治的现代公共治理，走向了重大决策的公正、公开和参与。因此，基于政府事权和支出责任专业性较强的特点，整个事权与支出责任的划分决策，以及相应的执行和监管，至少还涉及相关的咨询机构和专家。

因此，应在推进省以下政府事权与支出责任改革过程中，尽快考虑在省级层面建立由财政部门、编制等部门，以及州市政府、相关领域咨询机构（或新型智库）和专家组成的政府事权与支出责任改革工作委员会，并在省财政厅设立日常工作办公室。该工作委员会的性质是协商机构，其职责是负责协调省以下政府间事权和支出责任划分、收入划分，以及转移支出管理等方面事项，并研究分析相关改革方案的执行情况，提出改革建议。

注释：

{1} 财政部财政科学研究所：《加快构建事权与支出责任相适应财政体制*——基于山东、吉林、焦作、龙岩的分析与思考》，公共财政研究，2015年，第2期;崔运武：《论我国政府事权改革的若干问题》，行政科学论坛，2014年，第5期。另：笔者负责的云南省财政厅委托项目“政府事权改革研究”，和云南省财政厅重大招标项目“云南省财政事权与支出责任划分改革研究”所进行的相关调研，均发现了所表述的问题。

{2} 王浦劬：《中央与地方事权划分的国別经验及其启示——基于六个国家经验的分析》，政治学研究，2016年，第5期。另：2012年末至2014年4月，笔者主持了云南省财政厅委托项目“政府事权划分研究”。该课题是云南省承接财政部相关部门任务所形成的研究课题。课题研究分两部分，第一部分对美国、英国、法国、德国和日本等10个西方主要国家事权划分的比较研究。对10个西方主要国家财政事权划分方式的研究结果，得出了与王浦劬教授研究基本一致的结论。

{3} 笔者先后主持了云南省政府办公厅委托项目“云南省“放管服”改革第三方评估”、中共云南省委编制办公室委托项目“云南省政府“三个清单”研究”，以及云南省财政厅委托的关于财政事权的多个项目研究，对围绕政府职能展开的多项改革之间既相互支撑又相互制约，有较深的感受。

{4} 笔者主持云南省财政厅重大招标项目“云南省财政事权与支出责任划分改革研究”项目过程中，发现在“条条”方面改动不大或没有改动的情况下，如果按照现有的财政支出科目来做的话，几乎谈不上改革，而如果按照所谓的理论逻辑来做的话，则不可实施，没有操作性。

参考文献：

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[3] 崔运武. 论当代公共管理变革与学科专业发展和教材建设[J]. 云南行政学院学报，2016，（4）.

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[9] 财政部财政科学研究所. 加快构建事权与支出责任相适应财政体制 *——基于山东、吉林、焦作、龙岩的分析与思考[J]. 公共财政研究，2015，（2）.

[10] 丁煌. 西方公共行政管理理论精要[M]. 中国人民大学出版社，2005.