美军战略管理枢纽性文件《未来数年防务计划》介评

王永强 王建永 胡洪波

内容提要：“规划、计划、预算、执行过程”是美军最重要的战略管理系统，美国防部《未来数年防务计划》（FYDP）是该系统中极为重要的文件，主导美军未来五年的战略指向和资源投向投量，在战略管理链路中处于从谋划到执行、从思想到行动的枢纽地位。FYDP是一种数据库性质的文件，有着很高的密级、权威的法律依据、较科学的结构、精细的编码系统和庞大的体量。研究美国防部FYDP，对于提高我军战略管理专业化、精细化、科学化水平具有启示和借鉴意义。

“规划、计划、预算、执行过程” （Planning,Programming, Budgeting & Execution，PPBE）是美军最重要的战略管理系统。它既是美军的“资源配置过程”①Lisa Potvin, Practical Financial Management: a handbook for the Defense Department Financial Manager/12th ed., Monterey, CA.: Naval Postgraduate School, April 2013, p.43.，也是其“申请、分配、跟踪及使用经费的主要机制”②Lynn M. Williams & Heidi M. Peters, Defense Primer:Future Years Defense Program (FYDP), Washington D. C.:Congressional Research Service, 16 February 2018, p.1.。该机制将战略管理分成规划、计划、预算、执行四个环节，通过精心设计流程将其整合成一个闭合链路。其要点是：在规划阶段，主要通过国家防务战略、军事战略、防务规划指南和四年防务评估报告等文件，确定战略目标，提出军事需求，指导规划计划的编制；在计划阶段，主要由各军种和国防部各局每年滚动制定未来五年的《计划目标备忘录》（Program Objective Memorandum，POM），经国防部组织审核批准后整合为《未来数年防务计划》（Future Years Defense Program，FYDP）；在预算阶段，主要以《未来数年防务计划》预算年的内容为基础，制定年度国防预算，经批准后纳入总统的总预算；在执行阶段，主要是执行年度预算并进行绩效评估。在美军PPBE过程中，美国防部《未来数年防务计划》是极为重要的一份文件，主导美军未来五年的战略指向和资源投向投量，在战略管理链路中，处于从谋划到执行、从思想到行动的枢纽地位。

一、美国防部《未来数年防务计划》基本情况

（一）内涵界定

关于什么是《未来数年防务计划》，美国防部第7045.14号指令《规划、计划、预算、执行过程》中有规范、权威的定义。该文件指出：“《未来数年防务计划》（下简称FYDP）是国防部批准的项目和财政规划，该文件列举五年期内的成本数据、人力和军力结构，以主要军力计划的形式对这些数据进行描述，供国防部对这些计划进行内部审查，并上报预算审查报告，该文件还需每年与总统预算一同上报国会。”①Department of Defense, The Planning, Programming,Budgeting, and Execution (PPBE) Process, Department of Defense Directive Number 7045.14, Washington D. C.:Department of Defense, 25 January 2013 (Incorporating Change 1, August 29, 2017), p.12.FYDP由美国防部长办公厅“成本评价和项目评估”主任负责准备并发布。上述定义，对FYDP的定位、内容、功能、作用、拟制、发布、报送等各方面予以界定。

（二）知情范围

FYDP密级很高，属于美国防部内部工作文件，严格控制在美国防部范围内流通。由于FYDP中未来数年的项目反映了内部关于规划制定的设想，因此，除非得到美国防部副部长（主计长）的批准，其预算年之外的数据不得向美国行政部门（白宫所辖范围）之外公布。然而，根据1987年的一项法定要求，美国防部应向美国会的各监督委员会和国会预算办公室提供一份FYDP特别版本，该版本包括一系列采购和“研究、发展、测试和评估”附件，其中提供了关于前一年、当年、预算年以及后续四年的一些数据②Future Years Defense Program (FYDP), https://www.dau.mil/acquipedia/Pages/ArticleDetails.aspx?aid=a2cc2ade-6336-433e-a088-42f497cdf7ef，2017-9-29.。FYDP数据库包括了对所需物品、事项、技能、武器系统的后续年份规划，该数据库由国防部计划人员（在“成本评价和项目评估”主任领导下工作）严格保管。因此，外部人士难以窥见FYDP的细节，只能通过其数据结构了解其大概。

（三）法定依据

美国防部出台FYDP有明确的法定要求。其最高法律依据是《美国法典》第十卷第221条，明确要求国防部长将FYDP与总统年度预算一起提交国会，通常是对国防事务有管辖权的国会委员会。这一条的最新修订版于2017年12月12日颁布，主要内容是：美国防部长应于每年不晚于总统预算提交国会后五日，向国会提交一份未来年份防务计划，包括相关附件，以反映该预算中预估的开支和所提议的拨款；任何一份此类未来年份防务计划均应涵盖预算提报所涉及的财年，以及此后的至少四个财年；未来年份防务计划应有以脱密电子数据库形式呈现的可用电子版和打印版，在有保密内容的情况下，应将这些内容列入保密附件。从其具体条文看，第221条的规定十分详细，操作性强。当然，美国防部向美国会提交的FYDP版本是经过特别处理的版本，供美国会掌握情况用，目的是使国会了解美军预算编制的依据和考虑，而不是国防部内部版本。

（四）主要内容

FYDP是一个包括所有已批准项目的关系型数据库。该数据库搜集并概述与美国防部所有活动均相关的军力、资源和计划数据，这些活动都是经过国防部长批准的。FYDP反映了PPBE系统全过程中发生的项目和预算变更，并且按财年逐年展示美国防部资源和军力结构信息，涉及前一年、当年、预算年以及后续四年，还包括其后另外三年的军力结构信息。最后三年的内容只是军力水平，表现为标准尺度而不是美元金额。③Future Years Defense Program (FYDP), http://acqnotes.com/acqnote/acquisitions/future-year-defenseprogram-fydp, 2018-5-30; Lisa Potvin , Practical Financial Management: a handbook for the Defense Department Financial Manager/12th ed., Monterey, CA.: Naval Postgraduate School,April 2013, p.66.也就是说，FYDP包括十年的数据，但最重要的是预算年以及后续四年，即共计五年的数据。此处的“年”指财年，新的财年从当年10月而不是次年1月起算。

（五）文件日程

按照美军PPBE通常的日程安排，目前美国防部应已完成2020～2024年FYDP的草案。FYDP在整个PPBE过程周期中要进行两次更新，一次是各军种提交《计划目标备忘录》时（7～9月），另一次是1月在提交总统预算（次年2月早期）前。根据《美国法典》要求，2020～2024年FYDP，应已在2019年2月提交国会。

二、美国防部《未来数年防务计划》的内容及结构

（一）三大类信息输入

作为一个数据库，FYDP有其特定的信息输入，以产生所需要的信息输出。FYDP将美国防部可用的三大类资源作为其信息输入：一是“预算授权总额”（Total Obligatory Authority,TOA），即划拨的经费，以美元金额表示；二是人力，包括军人的目标实力（即期望达到的数量）和文职人员的全职工作年限（即可全职工作的年数）；三是军力，表示为装备或作战单位的数量。①Lynn M. Williams & Heidi M. Peters, Defense Primer:Future Years Defense Program (FYDP), Washington D. C.:Congressional Research Service, 16 February 2018, p.1.其中，TOA是“某一财年中可以使用的全部资金的总和”，包括为给定财年提供的预算授权、以前年度结转的仍可继续使用的余额授权，以及被指定为本财年的专用资金或专用账户上的资金，包括资金或账户之间的转移支付额的授权。②参见［美］杰里·L.麦卡菲，L.R.琼斯著，陈波，邱一鸣译：《国防预算与财政管理》，13页，北京，经济科学出版社，2015。这三大类资源是编制FYDP的依据和基础，其量化要素是生产FYDP内数据产品的必备材料。

（二）十一大类信息输出

信息输出表现为对信息输入（资源）进行谋划配置后，所形成的计划。所谓的一个“计划”，是多个“计划元素”（Program Element,PE）的集合，这些元素反映了美军的战斗任务或保障任务，包括实现目标或完成规划所需的资源。所有计划在FYDP中均分别归入十一个大类，这些大类称“主要兵力计划”（Major Force Program, MFP）。每一类 MFP 均是三大类资源的集合，这些资源对美军实现目标或完成规划来说都是必不可少的。美军所有的计划以及十一大类计划，体现在成千上万个单独的PE中，这些PE就是FYDP数据库的数据元或构件。在十一大类计划中，六类属于战斗部队计划，五类属于保障计划③Lynn M. Williams & Heidi M. Peters, Defense Primer:Future Years Defense Program (FYDP), Washington D. C.:Congressional Research Service, 16 February 2018, p.1.：MFP 01为战略部队；MFP 02为常规部队；MFP 03为指挥、控制、通信、情报和空间；MFP 04为机动部队；MFP 05为国民警卫队和预备役部队；MFP 06为研究和发展；MFP 07为基本供应和维护；MFP 08为训练、医疗和其他一般人员活动；MFP 09为管理及相关活动；MFP 10为其他国家援助；MFP 11为特种作战部队。另一份资料显示，美军还有第十二类MFP，即国家安全空间。④Future Years Defense Program (FYDP), http://acqnotes.com/acqnote/acquisitions/future-year-defenseprogram-fydp, 2018-5-30.

（三）三维结构

根据目的和用途，FYDP呈现出一种三维结构，允许用户从三个维度识别、分类并展示美国防部的规划和计划。第一个维度，即上述“主要兵力计划”，主要是为了便利美国防部的管理；第二个维度，是拨款项，也即按拨款排列FYDP的内容，主要供国会用于审核预算申请，并通过授权和拨款过程进行赋权；第三个维度，是组成单位（各军种和国防部各局），即展示各组成单位拥有的资源（见上图）。

三、美国防部《未来数年防务计划》的编码系统及体量

（一）计划元素编码

“计划元素”（PE）是FYDP主要的数据元，是美国防部所掌握资源的最小集合，通常代表了功能性和组织性实体及其相关资源的集合，其内容既全面，彼此之间又互不包含。美军共有三千六百多个在用的PE。作为PPBE的计划和预算过程的“建筑材料”，美军要对PE进行持续审查，以确保庞大防务计划的适度可见性。由于输入和输出都要用PE的术语来描述和计量，PE理念有助于操作管理人员有效参与项目拟定过程。 “成本评价和项目评估”主任通过“FYDP结构管理系统”，可对计划元素数据库进行管理。向FYDP提交数据的国防部所有组成单位，均会为其每个PE赋予唯一的PE编码（数字+字母后缀），用于识别功能性或组织性实体及相关资源。PE包含的面，既可以狭窄（如一个海军中队），也可以宽泛（如空军远期战略规划），使用户能够识别所有配置。比如：赋予一个项目的总资源（TOA、人力和军力），项目内的武器系统与支援系统，按逻辑进行分类的特定资源，或按功能进行分类的选定资源。目前，PE的编码通常为7位数字加1～3个字母后缀。常用的后缀包括：A（陆军）、BB（特种作战司令部）、C（导弹防御局）、DZ（国防部长办公厅）、F（空军）、J（联合参谋部）、M（海军陆战队）、N（海军）。

（二）资源识别码

FYDP按财年确定的每一项资源（分属TOA、人力和军力三者之一）均有一个“资源识别码”（Resource Identification Code, RIC），RIC是四位数的编码，表示所赋予每个计划元素的资源类别。例如，TOA的RIC为从0300～0999的数字，用于识别总统预算中的拨款额，一般与美国财政部赋予的标准数额码相关联；人力的RIC为从0000～0299的数字，用于识别美国防部所属每个单位中的军官、士兵和文职人员，还用于美国直接雇佣、外国直接雇佣或外国间接雇佣文职人员；军力的RIC为从1000～9999的数字，用于识别硬件项目（如导弹）、武器系统（如一架飞机或一艘舰船）或组织（如一个旅或中队）。和计划元素编码不同，美国防部向国会提报的预算中不出现资源识别码，资源直接以简明的文字表示。

（三）编码系统规模及其所体现的FYDP体量

FYDP编码系统具有庞大的规模。美国防部DoD 7045.7-H号文件《国防部FYDP结构》，是目前可见的专门规范FYDP编码系统的大部头官方文件。实际上，这是一部关于资源类别和项目的字典，其编码表及计划元素简短定义集占了长达近2140页的篇幅。其中，资源识别码按陆、海、陆战队、空四大军种，以及特种作战司令部、国防部各局排列，包括军力资源识别码、人力资源识别码、拨款资源识别码，共计五十多页；计划元素编码和名称按十一大类主要兵力计划排列，共计三百多页；计划元素的简短定义集，共计一千七百多页。这部文件的庞大篇幅无疑表明美国防部FYDP结构的巨大体量。

美国国防部FYDP是由四大军种和国防部各局的五年期《计划目标备忘录》（POM）整合而成的，而每个军种的POM也是体量庞大的文件。比如，美空军公开版三卷本《2018财年上报概算（研究、发展、测试和评估部分）》的第二卷①Department of the Air Force, Department of Defense Fiscal Year (FY) 2018 Budget Estimates, Air Force Justi fi cation Book Volume 2 of 3 Research, Development, Test & Evaluation,Air Force, Washington D. C.: Department of the Air Force, May 2017.，该书为全部使用FYDP编码系统的表格，包括年度预算项及相关说明，其篇幅长达一千余页。而这只是美空军五年期POM的一小部分。由此可见，美国国防部FYDP的体量庞大得难以想象。

四、结论

美国防部FYDP是美军战略管理数十年来不断总结经验教训的结晶，是美军战略管理精细性、科学性的集中体现，其详尽、完备的项目数据以及精致、系统的存储方式，使战略管理基本上摆脱了管理粗放、效率低下的弊病。FYDP是五年期文件，逐年滚动更新制定，在拟制过程中，要经过各军种和国防部管理层组织的多轮审查。这样，一方面，使该文件能够合理吸纳各方诉求、凝聚最大共识；另一方面，使战略规划能够针对战略目标和战略环境变化适时调整更新，保持高度的适应性。