国有企业混合所有制改革中的监管问题研究

摘 要：经过四十年的改革开放，我国的经济体制由计划经济体制过渡到了社会主义市场经济体制。其中国有企业也发生了巨大的变化，但在改革过程中出现了股权结构失衡、国有资产大幅流失等现象。保障国有资产安全，是新一轮混合所有制改革的前提和底线。现有的国有企业监督机制虽然发挥了一定的作用，但并不能完全制约和遏制国有资产流失等问题的发生。

关键词：混合所有制改革;国有企业;监管

一、前言

20世纪90年代，党的十五大提出以引入民间资本促进生产力发展为目标的国有企业混合所有制改革，将原来国有独资的企业改造成股权多元化的现代企业，并借此构建符合现代企业治理结构的现代企业制度，从而提升国有企业的市场竞争能力和创新活力。十八届三中全会提出，国有企业要实现自“管人、管事、管资产”到“管资本”的变革，通过混合所有制改革实现各种所有制经济取长补短、共同发展，从而优化资本配置，提高企业绩效。十九大报告指出，要进一步深化国有企业混合所有制改革，发展混合所有制经济。

但随着国有企业的公司形式在混合所有制改革中演进，高层管理者手中把握着绝大多数决策权，企业大到战略布局小到材料采购都要过分仰仗于高层管理者的思想觉悟和工作能力，其中一些企业里出现了管理不规范、内部人控制严重、腐败案件多有发生等问题。造成这些现象发生的部分原因就在于我国国有企业的监管制度出现了问题，需要进一步建立更加全面、有效的监管体系。国企监管制度的完善是国有企业混合所有制改革中的重要目标和改革顺利进行的保证，如果不能有效地解决这些问题，势必会造成大量的国有资产流失。

二、国企混合所有制改革中监管存在的问题

1.所有者缺位问题

由谁来负责国有资产不确定，也没有人承担国有企业破产带来各种后果，学术界通常把这种特别的现象称作所有者缺位。那么为什么会出现“所有者缺位”问题？从理论上说，国有企业的所有者应该是全部中华人民共和国公民，国有企业的国有资产也是由全部中华人民共和国公民共同所有，但国家又是全部中华人民共和国公民的代表，代表全体人民来行使所有者的权利和承担所有者的义务。因为国有企业属于全体人民所有种种所有权没有办法分割给每一位中国公民，所以通常所说的国有企业所有者仅为名义所有者，国有企业所有权严格意义上不属于任何单个自然人或单个主体。现阶段我国国有企业所有权仍然存在虚置情况，相关名义责任人或名义所有者无法对企业管理层实施控制和监督，正是这样的权利和义务缺失使得企业管理层处于难以制约的境地。人民作为实际意义上的国有企业所有者，将全体所有权赋予国家去实现，而国家通常只能采取選派所有者代表进驻企业，或者将这种权利交由隶属于各级政府部门的国资委去实现。但是这种情况下的所有者代表并非所有权的真正归属，只能称为“名义代理人”。国资监管部门只是国有产权的授权行使主体，所以实际的经营过程中，一些国有企业所有者代表会兼任企业的经营者，他们究竟是所有者还是经营者？谁又来监督这些身兼数职的所有者？所以，就产生了监督人存在，却难以对经营者进行监管的问题。

2.国有企业经营者缺乏自主监督、自我监督的意识。

多数情况下，对于国有企业经营者只能通过制度来进行监督，而且对经营者的考核评价是否公正合理还要看监督人员是否严格执行了监督制度。从经营者的角度来说，即使是在工作中犯了错误，只要没有被监督人员发现便可幸免于难。一些国有企业经营者甚至还会把上级和监事会的监督当作是对自己工作能力的不信任，把来自同一级的监督当作是别人故意和自己过不去，把来自下级和股东的监督理解成是挑刺儿。而对于监督人员而言，由于监管制度不完善，没有第三方对监督人员进行监管，有些人就钻了空子，凭着自己的好恶来进行评价监督，不能使监督结果公平公正、合情合理。国有企业经营者贪污腐败是我国特殊的一种经济现象，和政府官员的行政权力腐败相比有其自有的特点，比如说权力和责任的不对等，贪污腐败行为更加多样和隐秘……因此，国有企业的这种强制性监管无法取得理想的效果，还需要经营者在企业日常的经营管理过程中加强思想建设，进一步提高自主监督、自我监督的意识。

3.监管主体多元，不能凝聚起监督合力

经过几十年的混合所有制改革，我国的国有企业建立起了多种监管体系共同发挥作用、多元监管主体同时存在的监管制度、监督范围和内容也覆盖了企业日常经营管理的各个环节。虽然这种多元监管制度在一定程度上弥补了一元监管制度的劣势，但实际上实践成效并不是很理想，现在的国有企业依然是没能走出“一管就死、一放就乱”的死循环。具体来说，尽管现在实行的国有企业监管制度能够保障不同的监管主体对国有企业不同环节和内容进行监督，但多元监管主体在交流沟通过程中、多元监督机制相互配合过程中并没有做到“无缝衔接”的有效监督，甚至出现“多头监督”的局面，并没有真正能够让多元监管机制共同发力、让多元监督发挥出强大的监督能力。例如，在实际的监管过程中，多元监督主体的监督动机并不一致，各主体监督的具体行为也未实现有效整合，因而产生过度监督、重复监督、监督真空等问题。此外，现行的国有企业监督考核体系缺乏一致的目标作为指导方向，究其原因就在于各种监管机制无法对国有企业定位与使命达成共识，造成不同类型、领域的国有企业考核原则各不相同。

三、对策建议

1.充分发挥党组织在国有企业中的监督职能

我国国有企业特殊的公司制度背景使得经营者同时又拥有企业所有者的身份，当企业的管理制度失去监督和激励的作用时，经营者常常会采用非法的手段将国有资产转移到自己的口袋里。为了预防这种情况的发生，作为国有企业中一个至关重要的部门机构，党组织要积极发挥其监督使命。国有企业的党组织应紧抓党风廉政建设，经营者作为企业的“龙头”，要加强他们的党性学习，提高自主监督意识，从根本上杜绝违法违纪的事件的出现。同时，党组织还要实时监督企业重大事件是否合情合法合规，参与决策的党组织成员在投票决策时要充分体现党组织的意见，让党组织实实在在的发挥了其监督的使命。此外党组织还要疏通、拓宽其在企业内部监督的渠道和方式，例如党组织可以通过参与经理层和监事会等公司治理方式对企业的管理活动进行监管约束。再比如说纪律检查部门，要让纪检人员定期进行监督检查和巡视，千万不能让它成为一个空壳子。

2.加强国有企业内部控制的监督执行力度

内部控制的内部监督要素是国有企业内部监管机制的重要组成部分。内部控制是否流于形式，是否能达到预想的效果，最关键的一点就在于国有企业中各部门领导和员工都是按照内部控制章程执行规定。所以，国有企业在制定内部控制相关规定时，要充分考虑到内部控制的监督功能，从企业的实际情况出发构建内部控制执行监督制度，同时还要建立相应的激励惩戒措施，鼓励企业员工按照内控条例完成日常的工作。此外，国有企业内部的监督部门也要加强日常监督强度，保证国有企业内部控制的各项规定能够落实到企业的日常经营管理。

3.强化信息透明度监管

在国有企业的经营战略、治理结构、盈利情况等关键信息建立起标准化的信息公开机制之后，将会更好地保障社会民众的知情权，并且进一步激发公众参与到对国有企业经营活动监管的积极性。这时候国有企业负责监管的部门能够得到更多与监督相关的信息反馈，监督过程的效率和监督结果的准确性得到大幅提高，而相应的成本却降低了。在有了良好的监督氛围之后，国有企业员工能够暗箱操作的机会将大幅度减少，与此同时这些反馈回来的监督信息也能更充分地反映各类型利益相关者的真实想法和诉求，从这个层面来看，标准化的信息公开机制更能体现国有资产由全民所有的这一特点，在一定程度上解决“所有者缺位”带来的一系列问题。

参考文献：

[1]辛宇.创新治理结构 释放基层国企活力[N].经济参考报，2018 -08-20（007）.

[2]李秉祥.国企混合所有制改革关键问题探讨[J].会计之友.2018（06）.

[3]宋政谦.国有企业改革的回顾与国际借鉴[J].宋政谦.山东社会科学.2014（05）.

作者简介：姚铭（1994- ），女，汉族，安徽淮北人，安徽财经大学会计学院，2018级研究生，会计专硕