自然资源农村数字化地籍调查研究与实践

欧阳玲

(东莞市自然资源局，广东 东莞 523129)

1 引 言

在自然资源管理中，地籍调查管理是核心与基础[1]。地籍调查的数字化、信息化技术应用越来越多，全野外数字化测量优势明显[2]。王辛之等(2012)对武汉市农村集体土地地籍调查试点进行了实践与探索[3]；程波(2014)对农村地籍调查和测量的关键问题进行了研究[4]；谢泳龙等(2015)以麻城市为例对农村数字化地籍测量理论与关键技术应用进行研究[5]；吴涛(2017)以东莞市寮步镇为例对现代化数值地籍调查进行了研究[6]。

本文以东莞市地籍调查为例，对自然资源农村数字化地籍调查进行研究，并对实施过程进行探讨。在东莞市数字化地籍调查测量工作的基础上，根据各镇街地籍档案和数据库基础建设程度，全面完成农村数字化地籍调查工作，夯实地籍管理基础，明晰土地产权，推动建立现代地籍管理和土地产权管理制度[7～9]，严格土地资产管理，有效保障土地权益，保护人民合法权益，为不动产统一登记奠定坚实基础，促进社会、经济可持续发展[10～13]。

2 研究区与数据

东莞，又称“莞城”，广东省地级市，全国5个不设区的地级市之一，本项目开展区域包括全市区域面积 2 465 km2，辖区范围包括莞城、东城、南城、万江、石龙、虎门、中堂、望牛墩、石碣、高埗、麻涌、长安、沙田(虎门港)、道滘、洪梅、厚街、寮步、大岭山、大朗、黄江、樟木头、清溪、塘厦、谢岗、凤岗、常平、桥头、横沥、东坑、企石、石排、茶山，4个街道，28个镇(如图1所示)。

图1 研究区位置

集镇(街)分局历年更新测量的1∶500数字化地形图、2006年编绘的地籍图、2016年东莞市数字航空摄影影像、2015年数字化地籍调查测量收尾工作(单位用地)成果数据、2017年数字化地籍调查测量收尾工作(私人宅基地)成果数据、2016年地籍区、地籍子区资料和村、村民小组级所有权调查资料以及民政、农业、交通、旅游、公安等部门相关资料。

3 农村数字化地籍调查概述

1999年起，东莞市在全省率先开展1∶500数字化地形地籍测量工作，经过当年的大规模测量和持续多年的修补测量，至今共完成地形测量面积2 100余平方千米。2001年起在1∶500数字化地形测量的基础上，东莞市自然资源局开展了数字化地籍调查工作，共完成地籍调查80余万宗，初步摸清全市土地使用现状情况，但由于数字化地籍调查测量工作涉及面广且受城市建设、镇总体规划及拆迁的影响，部分工作至今尚未全面完成。

东莞市农村数字化地籍调查工作的目标是建立地籍登记纸质档案(或用地批准书)与地籍登记发证数据库、宗地空间矢量位置的具体关联。在东莞市数字化地籍调查测量工作的基础上，根据各镇街地籍档案和数据库基础建设程度，按照同步进行、分批完成的步骤，到2017年底完成全市私人已登记、已审批的住宅用地上图及调查工作(约有180万条档案记录)，全面完善土地登记基础数据库，建立城乡一体化地籍管理信息系统，进一步明晰农村土地产权，实现宅基地与单位用地位置、权属信息并联对接，建立起一张图土地应用的机制。

4 工作技术流程

充分利用已有地籍调查成果和登记成果，通过开展1∶500数字化地形图修补测量、历史数据清理整合、外业调查和测量、内业建库，完成全市包括农村宅基地在内的集体建设用地、零星国有建设用地地籍调查，和农房等集体建设用地上的建筑物补充调查工作。

农村数字化地籍调查工作分为准备工作、登记资料整理、内业标绘上图、外业补充调查、登记台账整理、成果整理检查、验收及质量评定、数据入库等步骤(如图2所示)。

图2 技术路线图

5 农村数字化地籍调查实施

5.1 登记资料整理

土地登记档案数据整理工作是通过纸质档案与电子记录间的相互核对后，完善土地登记档案数据库。主要包括：利用纸质档案和电子记录相互核对，进行资料的补齐和补录；按照登记顺序建立同宗地的不同宗次关联关系；利用输出档案条形码，构建同宗地的不同宗次间纸质档案的存放关系；收集已批未登记发证或因历史原因造成的已发土地证书无档案的资料；分类输出宗地现状的表格作为本期农村数字化地籍调查的工作台账。

5.2 内业标绘上图

(1)工作底图

镇街分局须采用现势性最好的经1∶500修补测量地籍图作为调查工作底图，该图应根据村级权属界线数据和《东莞市宗地统一代码编制实施方案》以行政村(居委会)一级为地籍区进行综合划分调查区域。对于跨行政村的宗地，应在调查阶段进行调整纠正，确保每个调查区域内宗地数目的完整性和正确性。

(2)标绘上图

由于不同时期的发、换证工作导致宗地档案的规格不尽相同，地籍调查宗地标绘上图的情况大致可分为以下几种：①档案有珠区坐标宗地图的宗地，可将宗地红线标绘在工作底图上。把工作底图的对应图形与宗地红线进行对比，若宗地红线与工作底图对应图形面积误差在3%以内、不与周边的宗地发生交叉的，采用宗地图红线。宗地图是其他坐标系的应转换到珠区坐标系进行标图。②档案无任何坐标信息的宗地，可根据土地登记档案台账(或档案)的权利人、坐落、四至、面积、宗地草图、申请人、登记时间和建成情况等信息，通过比对 1∶500数字化地籍图、地形图，将符合上述信息的图形提取出来，标绘在工作底图上，若 1∶500数字化地籍图图形的面积误差在3%以内的，可利用工作底图的对应图形或地籍图图形；若面积误差在3%-6%，但该宗地图形不与周边的宗地发生交叉，可采用工作底图的对应图形或地籍图图形；若存在批少用多、批多用少、改建重建的情况，导致地籍图图形与档案中的对应图形差异较大，则采用地籍图图形，但应根据档案的描述要求，标绘登记红线和实际范围线。③对于宗地存在重复发证的情况，且档案资料显示四至、坐落和面积基本一致的，应标绘2个土地使用证(或档案)年份最新的宗地。④宗地标绘图形的同时须将土地证号、宗地号和权利人进行注记。⑤应将台账的土地证号完整标绘至工作底图中，汉字、符号、数字必须保持一致，且字符串必须完全包含在宗地图形范围内。若存在宗地分摊的情况(即一个宗地多个档案的)，分摊的所有土地证号字符串均应包含在宗地图形范围内；若一个宗地存在多地块的情况，每个地块图形包含全部宗地信息的字符串。⑥标绘宗地的宗地号须按照《东莞市宗地统一代码编制实施方案》要求编写，已进行换证的且满足上述《方案》要求的宗地可直接标注宗地号；未换证的宗地在确保无误的前提下，可进行宗地号预编，将预编的宗地号进行标注，今后正式登记时必须使用该编号；字符串必须完全包含在宗地图形范围内，每个宗地必须都有唯一宗地号。⑦对于没有宗地图的，应编绘宗地图，宗地图应充分利用上次数字化地籍调查的宗地图，若面积、四至在误差范围内直接利用。若超过限差，则应标绘登记批准红线和实际使用线。

综合上述的图形和注记标绘并加入该工作底图范围内2015年数字化地籍调查测量(单位用地)数据，形成以行政村一级的农村地籍调查标绘图(如图3所示)。

图3 东莞市农村数字地籍调查内业检查图

5.3 外业补充调查

针对内业标绘不能确定实际用地位置的宗地或存在交叉重叠的宗地，镇街须开展外业补充调查，具体可分为以下几种情况：①土地使用证、档案、批准书无任何坐标信息的宗地，根据土地登记档案台账(或档案)的权利人、四至、坐落和面积等信息不能确定实际用地位置的须进行外业补充调查。②内业标绘上图后住宅宗地间存在交叉重叠的、住宅宗地与单位用地存在交叉重叠的须进行外业补充调查。

在开展外业补充调查过程中，镇(街)作业人员可携带档案资料的复印材料至相关村(居)委会寻求帮助进行认定，原则上不建议直接通知权利人进行指界认定。对于外业补充调查能确定实际用地位置的宗地须做好“宗地外业调查图”绘制工作，形成外业调查宗地的补充文件，方便以后的溯源工作。

经过外业补充调查后，将能确定实际用地精确位置的宗地，根据上述“标绘上图”第2点处理方法，将其图形及注记补充至农村地籍调查标绘图中并要编制宗地图；若根据村委指界指定的大概位置，并符合当年土地登记各项描述的，如土地坐落、四至、建筑结构、登记时间和建设时间等，可以标绘大致范围，并以“位置未精确定位”图层进行存放，并填写《不能精确定位，只有大概位置宗地列表》。但根据上述“标绘上图”第2点处理方法仍不能精确确定宗地的实际上图位置，并对经过外业调查后，仍无法确定位置的，则填写《宗地无法标绘列表》

宗地存在交叉或与单位用地存在交叉的图形，经外业核实后，将实际使用位置标绘至农村地籍调查标绘实际使用图绘(含注记)。

5.4 登记台账整理

在内业标绘上图和外业补充调查过程中，土地登记档案工作台账要进行相应的整理和拆分，具体可分为以下几点：①市局下发土地登记档案工作台账中“宗地号”属性项的部分信息并不准确，镇街须根据《东莞市宗地统一代码编制实施方案》要求重新编写，并与农村地籍调查标绘图的注记相对应。②《宗地标绘列表》，该列表的宗地数目应与农村地籍调查标绘图的宗地数目对应，特别注意宗地分摊与一宗多地块的情况；③《宗地外业补充调查列表》，将需要进行外业补充调查的宗地信息整理至该表格中，表格中的宗地数目应于“宗地外业调查图”数目对应。④《宗地无法标绘列表》，将经过内业标绘不能上图并经外业补充调查仍不能找到实际使用位置的宗地信息整理至该表格中。⑤《宗地重复发证列表》，将台账中经上图、外业调查重复发证的宗地信息整理至该表格中，必须补充“重证宗地土地证号”属性项。⑥对于宗地已拆迁，土地证未注销的填写《宗地已拆迁，土地证未注销列表》。⑦若农村地籍调查标绘图存在“位置未精确定位”图层，应填写《不能精确位置，只有大概位置宗地列表》。⑧全部上图后，出现土地证交叉的，应填写《土地证交叉宗地列表》。东莞市农村数字化地籍调查成果图如图4所示。

图4 东莞市农村数字化地籍调查成果图

6 结 语

对东莞市自然资源农村数字化地籍调查研究，研究的特色在于①投入建设早，充分利用已有数据资料，降低建设成本，成绩显著；②技术思路先进、规划超前，为地籍调查工作提供经验及技术参考；③与不动产登记联动，提供数据参考；④全市域地形、地籍测量，为全市“一张图”提供数据基础加快推进全市农村数字化地籍调查工作，建立城乡一体化地籍管理信息系统，严格农村土地资产管理，保护农民合法权益，奠定不动产统一登记基础。