跨部门协同视域下黔西南州旅游扶贫研究

周舟

【摘 要】 本文基于跨部门协同的视角，分析黔西南州旅游扶贫的现状，同时，采用弗林格斯研究框架對旅游扶贫中存在的主要问题进行阐析，并从制度机制、能力素质以及协同过程三个层面提出优化路径和实践选择。

【关键词】 黔西南州;旅游扶贫;跨部门协同

一、跨部门协同视域下黔西南州旅游扶贫现状

1、旅游扶贫的简要概况

（1）脱贫攻坚概况。黔西南州地处贵州省西南部，由于自然环境、地理位置、交通条件以及历史发展等限制，当地经济社会发展落后，贫困群众数量较多，贫困问题十分突出。黔西南州现有350余万人口，其中贫困人口达43.23万人，约占全部人口的12.35%，作为全国深度贫困地区，当地脱贫攻坚的任务十分繁重。为实现2020年贫困人口全部脱贫、贫困县全部摘帽的目标，黔西南州制定了减贫人数计划表，加大了攻坚力度，确保如期脱贫。

（2）旅游资源概况。黔西南州地处黔、滇、桂三省（区）结合部，是布依族、苗族等少数民族的聚居之地。当地旅游资源丰富，山水风光优美，民族风情浓郁，民风自然淳朴。万峰林、马岭河峡谷、万峰湖形成了独特的“一城三景”，是休闲度假的理想之地，秀美的风光让人流连忘返。

2、旅游扶贫的主要做法

（1）建立园区，创新示范。2016年成立了兴义万峰林旅游扶贫创新示范区，区内总人口24969人，其中少数民族占31%，建档立卡贫困户264户，兜底贫困户240户。该示范区始终以旅游扶贫为主线，将该区域内的农户土地、闲置房屋、荒山荒坡、劳动力以及闲散资金等入股企业，贫困群众通过就近就业和利益分红等方式提高经济收入水平。

（2）制定规划，确立目标。2016年，黔西南州出台《关于推动大山地旅游战略行动的实施意见》，明确了旅游的发展方向及行动路径;2016年，全国乡村旅游扶贫重点村名单公布，全州共有202个村列入该名单，这些重点村将通过制定扶贫规划、加大基础设施建设、整合旅游产品等措施来实现“十三五”期间年旅游经营收入达100万元和贫困群众年人均旅游收入超1万元的旅游扶贫目标。2017年，制定出台了《黔西南州深度贫困地区脱贫攻坚全域山地旅游扶贫作战方案》，明确了旅游扶贫的发展目标和具体任务。

（3）产业引领，创新发展。黔西南州大力发展山地旅游产业，并通过产业助推贫困地区和贫困群众脱贫。一方面，以山地旅游引领“8+N”现代产业体系，不断调整产业结构，推动产业升级，加大贫困地区的资金投入和产业项目建设。另一方面，发展大数据产业，建立数据信息平台，通过数据平台既可掌握游客数量、游客需求和收入情况等，又可了解不同贫困群众的致贫原因和贫困类型，以此确立旅游帮扶计划，为旅游扶贫注入现代智慧。

二、跨部门协同视域下黔西南州旅游扶贫存在的主要问题

黔西南州旅游扶贫仍存在较多问题与困难，在此过程中也牵涉到了多个单位与部门、相关企业、社会组织以及广大群众，不同部门和群体之间的推诿扯皮、九龙治水等碎片化和片面化问题难以避免。由此，本研究选取了跨部门协同的分析视角，并将借助弗林格斯（Matthew Flingers）研究模型对跨部门协同视域下旅游扶贫中存在的主要问题进行分析和阐述。

弗林格斯的理论研究模型主要是基于跨部门协同中的影响因子而建立，是分析跨部门协同障碍及问题的重要框架模型。该模型中包含了跨部门协同的六个方面障碍：投入和收益不对等实际问题;法规的约束;技术不兼容;关注眼前和局部利益的政治激励结构;部门忠诚形成的文化障碍以及技术和能力的欠缺。本研究在此框架之上，结合研究实际，重点对其中三个维度的内容进行分析与探究。

1、关注眼前和局部利益的政治激励结构

在旅游扶贫的纵向合作上，政府组织、非政府组织以及企业之间能够进行合作和相互信赖的动机和原因均不相同。在横向上，群体和个体的参与者也有着各自的活动目标和行动指南，尽管这些参与者经常在相关的横向环境中怀有相似的动机，但横向网络中的政策过程仍是不可预测并且非常复杂的。基于当前的政治激励结构和机制，黔西南旅游扶贫的过程中也呈现出如下问题。一方面，部分合作主体只关注眼前利益和局部既得利益，一味追求政绩和结果，只注重短期“立竿见影”的合作成效而不考虑长远可持续的发展，部分主体则追求旅游扶贫的质量和合作的效益，合作动机及目标的差异必然导致集体行动中的矛盾和冲突。另一方面，不同部门或组织的合作实则是组织利益的一场博弈，而各个主体的博弈必然以自身利益最大化为导向，这就可能产生争抢资源、抢占市场，甚至损害贫困群众利益等问题，出现零和博弈以及一定程度的“伪合作”，从而导致旅游扶贫之中，部门合作的无序竞争、效率低下以及矛盾多发。

2、部门忠诚形成的文化障碍

在黔西南旅游扶贫中，部门忠诚形成的文化障碍具体表现在如下几个方面。第一，一些部门认为，多部门合作时的职责分工并不明确，并且大多部门和组织只争抢有利可图的事务，而忽视“费力不讨好”的难题，这就为合作增添了障碍。第二，部分群体基于对所在部门的利益保护以及对部门资源和有限力量的现实考量，对旅游扶贫中涉及的事宜力不从心，进而不支持、不配合。这正如安东尼·唐斯在阐述官僚制内幕时所言：大部分官僚组织对管辖权表现得极为敏感，往往会从每个官僚组织的立场出发对自己的部门保护主义做出解释。第三，少数民族地区的文化受到血缘、地缘以及历史、风俗等因素影响，交往中，更加习惯于墨守成规而非推陈出新，同时在规则之下也会注重人情。

3、技术和能力的欠缺

从客观层面而言，黔西南州属于全国深度贫困地区，多种制约因素使得当地的旅游业与现代移动技术、互联网、物联网和大数据等融合度不高，技术设备和工具较为落后，市场活力、潜能激发和技术运用的程度较低，产业发展的关联度不宽、不广，与其他产业之间尚未形成发展的聚集效应。从主观层面而言，第一，旅游扶贫的发展与推进，需要大量从业人员和相关高层次人才的支撑和推动，近年来，黔西南虽然引进了一大批硕士研究生及以上学历的高层次人才主要集中于教育和医疗领域，仍然缺乏农业、旅游和扶贫等领域的专业人员和高素质人才。第二，由于生活环境的限制、思想意识的落后以及知识技能的匮乏等因素，致使贫困群众大多只具备劳动力，不具备脱贫致富过程中所需的竞争力和发展力，这部分群体也缺少脱贫致富的内在意愿和摆脱贫困的方法路径。第三，在旅游扶贫中，一部分组织和群众的参与、合作和监督意识不强，对旅游扶贫表现出漠不关心的态度，在一定程度上影响了跨部门协同的质量及旅游扶贫的效率。

三、跨部门协同视域下黔西南州旅游扶贫的路径选择

1、制度机制层面

（1）建立利益分享机制。基于跨部门协同的视角，在旅游扶贫这种多元集体行动中，各个参与的部门和组织想要在合作当中获得的利益不尽相同，利益的差异化与不可调和都将导致矛盾冲突的产生，从而影响跨部门协同的持续性以及通畅性。各个参与方或不同部门之间，在合作中均存在着复杂的利益牵连，因此，要保障旅游扶贫的顺利推进，就需要高度重视利益分享，并通过对话交流、统一协商等方式制定各方均可接受的利益分享机制。只有建立在认同和愿意分享的基础之上，制度才能够防止协同合作过程中的利益集中化、过分不平等现象，从而促使跨部门协同和旅游扶贫合作得以持续、稳定、有效的进行。

（2）健全监督约束机制。在旅游扶贫中，要推进各个部门的联系协作，减少并消除跨部门协同的障碍，就需建立监督约束机制，规范旅游扶贫中的各方行为，约束集体行动，从而促进合作行为持续进行，多元关系良性发展。一方面，各个部门和组织以及普通群众等参与方可通过协商来制定监督约束机制，明确监督内容，确定需要且适宜的帮扶对象，明确跨部门合作章程中应遵守的规则以及违反合作条款后应承担的责任等。另一方面，这种监督约束不能仅限于体制内各个机构组织间的内部监督，这通常难以发挥监督的真正作用，而应扩大监督范围，将新闻媒体和广大群众都纳入监督行列，加大监督力度，保障公平公正。

2、能力素质层面

（1）提升参与互动能力。在旅游扶贫中，旅游环境、参与者偏好以及贫困群众需求等均会发生改变，但不同类型的部门和组织在相互合作与互相作用的过程中，都拥有完成集体任务所必需的自身技术与独有资源。资源要素的互补和依赖成为部门间协同与合作行为的基础，这些相互依赖行为也表明了特定活动中的所有参与者都将从共同利益中获益。因此，在旅游扶贫中，为实现公共利益的最大化，面對不同部门的利益问题时，参与者应了解掌握旅游扶贫的具体情况，进入相应角色，提高自身在集体行动中的互动协调能力。并在行动中增进沟通交流，增加信任资本，为问题的解决提供柔性的方式和理性的决策。

（2）提高协调联动能力。黔西南州要发挥旅游扶贫的积极作用，就应联动相关部门，充分利用各个部门的组织优势和行业力量，推进旅游扶贫。一方面，打造山地旅游品牌，助力贫困群众脱贫。以山地旅游为基础，运用国际山地旅游暨户外运动大会的平台和机遇，立足实际、放眼长远，坚持发展山地经济，扩宽群众致富路径。另一方面，打破数据壁垒，加大数据流通。大数据等信息化手段已经成为新时代的智慧选择，但我国80%的数据分割存储于不同政府部门当中。因此，要推动跨部门协同之下的旅游扶贫，就应加大部门之间的协调联动，优化整合不同部门的数据资源，从而掌握旅游扶贫的真实现状，做出理性的正确决策，提高旅游扶贫的质量和效益。

3、协同过程层面

（1）确立共同目标。共同的目标是集体行动的指引和航向，只有确立了共同的目标，才能保证部门的协同和行动的一致。在跨部门协同的视域下，黔西南的旅游扶贫也必须确立共同的目标，这其中包含两个层面的内容。一方面，要在涉及旅游扶贫的不同部门之中确立共同目标，明确行动目的以及要达到的要求。另一方面，要在贫困群众中确立共同目标，转变其落后守旧的观念意识，激发其必须脱贫的主观决心，明确其脱贫致富的方法路径。通过确立共同的目标，强化不同部门和各类贫困群众形成脱贫致富、同步小康的共同目标。

（2）培育合作文化。文化是价值观、态度、看法、理念或习惯的总和，部门中形成的独有文化是各个部门维持凝聚力的重要因素。在旅游扶贫中也应通过培育跨部门协同文化来凝聚合力、精准发力，其基础是各个参与方认识到协同和协作的意义，自觉选择形成共识，并逐渐形成一种良好的认同心理和人文环境。具体表现为：一方面，在部门之间培育合作文化，既可增强共同体的向心力，又可积累信任资本，降低集体行动的风险成本。另一方面，在贫困人口当中，需通过大力宣传教育，外出考察学习等方式，支持和帮助更多的组织和群众参与旅游扶贫，培育合作文化，形成文化认同。促进贫困群众和村庄抱团发展，走集体化道路，增强摆脱贫困的能力以及抵抗市场风险的能力，在合作当中走出脱贫发展的新路。

【参考文献】

[1] Flingers.Governance in whitehall[M].public administration，2002.

[2] 安东尼·唐斯.官僚制内幕[M].北京：中国人民大学出版社，2006.

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[4] 周志忍，蒋敏娟.中国政府跨部门协同机制探析[J].公共行政评论，2013（1）.

[5] 任敏.“河长制”：一个中国政府流域治理跨部门协同的样本研究[J].北京行政学院学报，2015（3）.

【作者简介】

周 舟（1988—）女，布依族，管理学硕士，黔西南州委党校公共管理教研部讲师，研究方向：公共管理、政府治理.